Conseil d’Etat – 2ème - 7ème chambres réunies – Avis – N°462784 du 14 octobre 2022 – Invocabilité de la circulaire du 28 novembre 2012 (dite « circulaire Valls ») - Dès lors qu’un étranger ne détient aucun droit à l’exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut se prévaloir des orientations générales contenues dans cette circulaire pour l’exercice de ce pouvoir

Résumé :

La CAA de Lyon, avant de se prononcer sur des demandes tendant à l’annulation d’arrêtés refusant la délivrance de titres de séjour, faisant obligation de quitter le territoire français aux intéressés et prononçant à leur encontre une interdiction de retour sur le territoire français, a interrogé le Conseil d’Etat sur l’invocabilité d’une circulaire contenant des orientations générales, et plus précisément sur l’invocabilité de la circulaire du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (dite "circulaire Valls").

Le Conseil d’Etat rappelle que dans sa décision du 4 février 2015, il avait estimé que si la personne en droit de prétendre à l’attribution d’un avantage prévu par un texte peut se prévaloir, devant le juge administratif, des lignes directrices publiées permettant de déterminer à qui l’attribuer parmi ceux qui sont en droit d’y prétendre, il en va autrement lorsque l’administration a défini des orientations générales pour l’octroi d’une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit. Or, la circulaire du 28 novembre 2012 comporte des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation de personnes en situation irrégulière, mesures au bénéfice desquelles ces derniers ne peuvent faire valoir aucun droit. Il en avait ainsi conclu que les intéressés ne pouvaient se prévaloir de telles orientations à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir contre une décision préfectorale de refus de titre de séjour.

Le Conseil d’Etat estime dans cet avis du 14 octobre 2022 que la garantie prévue à l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration, ne remet pas en cause cette règle. Ainsi, que dès lors qu’un étranger ne détient aucun droit à l’exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut se prévaloir des orientations générales contenues dans la circulaire du 28 novembre 2012 pour l’exercice de ce pouvoir.

RAPPEL – Article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration :


« Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret.

Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée.

Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement. »


Extraits de l’avis :

« 5. La décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux du 4 février 2015 Ministre de l’intérieur c/ M. B... A... a jugé que la personne en droit de prétendre à l’attribution d’un avantage prévu par un texte peut se prévaloir, devant le juge administratif, des lignes directrices publiées permettant de déterminer à qui l’attribuer parmi ceux qui sont en droit d’y prétendre, mais qu’il en va autrement lorsque l’administration a défini des orientations générales pour l’octroi d’une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit. Elle a jugé que la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissant étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile comportait des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation des étrangers en situation irrégulière, mesures de faveur au bénéfice desquelles ceux-ci ne peuvent faire valoir aucun droit, et que les intéressés ne peuvent donc utilement se prévaloir de telles orientations à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir contre une décision préfectorale refusant de régulariser leur situation par la délivrance d’un titre de séjour.

6. En instituant le mécanisme de garantie de l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration, le législateur n’a pas permis de se prévaloir d’orientations générales dès lors que celles-ci sont définies pour l’octroi d’une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit, alors même qu’elles ont été publiées sur l’un des sites mentionnés à l’article D. 312-11 précité. S’agissant des lignes directrices, le législateur n’a pas subordonné à leur publication sur l’un de ces sites la possibilité pour toute personne de s’en prévaloir, à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif.

7. Dès lors qu’un étranger ne détient aucun droit à l’exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut utilement se prévaloir, sur le fondement de ces dispositions, des orientations générales contenues dans la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 pour l’exercice de ce pouvoir.

[…] »

Voir l’avis du Conseil d’Etat au format PDF :

Conseil d’Etat – Avis – N°462784 du 14 octobre 2022
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