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Décision du Défenseur des Droits 2019-104 du 15 avril 2019 relative au soutien de la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par plusieurs associations au Conseil Constitutionnel

Publié le jeudi 16 mai 2019 , mis à jour le jeudi 16 mai 2019

Source : Défenseur des Droits

Date : Décision 2019-104 du 15 avril 2019

Extraits :

«  Le Défenseur des droits a été saisi le 11 février 2019 par l’Unicef qui a contesté la légalité du décret n°2019-57 du 30 janvier 2019 (INTV1826125D) devant le Conseil d’Etat, et a sollicité le renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil constitutionnel, relative à l’article L. 611-6-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) (...)

Le Défenseur des droits considère que ces dispositions portent atteinte au principe d’égalité devant la loi et à l’intérêt supérieur de l’enfant en ce qu’elles ne prévoient pas les garanties suffisantes pour assurer la protection des mineurs non accompagnés, exigées par la Constitution et les textes internationaux. (...)

I. Sur l’atteinte au principe d’égalité

Le principe d’égalité résulte des articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen et de l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 selon lequel la République « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d’origine, de race ou de religion ». (...)

Le Défenseur des droits considère que les dispositions de l’article 611-6-1 du CESEDA ne respectent pas le principe constitutionnel d’égalité.

En l’espèce, la mesure prévue par ce texte, consiste à enregistrer dans un fichier la photographie et les empreintes digitales des mineurs recueillis en urgence par les conseils départementaux dès lors qu’il s’agit de « ressortissants étrangers se déclarant mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille ». Ce fichier ne concerne donc pas uniquement les mineurs non accompagnés qui auraient été déclarés majeurs à l’issue de l’évaluation prévue à l’article R.221-11 du code de l’action sociale et des familles (CASF), mais bien tous les mineurs non accompagnés sollicitant une protection, dès lors qu’ils sont de nationalité étrangère. Les mineurs français faisant l’objet d’une mesure de prise en charge au titre de l’article L.223-2 du CASF sont exclus dudit fichier.

Or, la protection de l’enfance et le respect des droits de l’enfant, tels que prévus par le droit français et les instruments internationaux – notamment l’article 2 de la Convention internationale des droits de l’enfant – s’appliquent à tous les enfants (...) L’inconditionnalité de l’accès à cette protection découle de ce que les mineurs, en raison de leur état de vulnérabilité lié à leur jeune âge, appartiennent à une catégorie de la population particulièrement protégée.

L’article L.112-3 du CASF, qui définit la finalité de la protection de l’enfance, pose clairement l’inconditionnalité de l’accès à cette protection (...)

Par ailleurs, l’article L. 611-6-1 ne permet pas d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir « mieux garantir la protection de l’enfance ».

En effet, l’expérimentation déjà effectuée dans certains départements démontre le potentiel effet dissuasif de l’instauration d’une telle mesure. Elle risque particulièrement d’éloigner les mineurs les plus vulnérables, tels les mineurs en transit ou bien encore les mineurs inscrits dans la délinquance et souffrant de multiples addictions, pour lesquels l’approche et la mise en confiance s’avèrent déjà extrêmement difficiles. Le Défenseur des droits a constaté ce phénomène et a appelé l’attention des pouvoirs publics sur cette difficulté à de nombreuses reprises, notamment concernant la situation des mineurs à Calais. (...)

Par ailleurs, l’article L.611-6-1 prévoit que « Les données peuvent être relevées dès que la personne se déclare mineure ».

Ces dispositions prévoient ainsi le recours au fichier comme une simple possibilité pour les départements. (...) Ainsi les jeunes gens concernés sont susceptibles de faire l’objet de procédures différentes selon le département où ils se présentent, et en fonction de l’appréciation discrétionnaire du conseil départemental, et ce avant toute évaluation socio-éducative.

Ainsi, les mesures prévues par l’article L.611-6-1 semblent contraires au principe d’égalité dans l’accès au dispositif de protection de l’enfance, dont peut se prévaloir tout enfant quelle que soit sa nationalité et/ou sa situation de famille. En outre, elles ne permettent pas d’atteindre l’objectif poursuivi par le législateur de mieux garantir la protection de l’enfance et ne paraissent ni nécessaires, ni adéquates, ni proportionnées aux objectifs poursuivis.

II. Sur l’atteinte à l’intérêt supérieur de l’enfant garanti par la Constitution

(...) compte tenu de l’exigence constitutionnelle de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, dont doit bénéficier toute personne se disant mineure tant que sa majorité n’est pas établie avec certitude, le législateur doit veiller, conformément à l’article 34 de la Constitution, à prévoir suffisamment de garanties visant à préserver les droits et libertés auxquels la mesure porte atteinte.

1. Sur le principe de présomption de minorité

Le Défenseur des droits rappelle en effet qu’à plusieurs reprises, le Comité des droits de l’enfant a appelé les Etats, et notamment la France, à considérer les mineurs non accompagnés comme des enfants en leur reconnaissant le bénéfice de la présomption de minorité (observation générale n°6)14. Ainsi, selon le Comité : « S’il existe des motifs de supposer qu’une personne dont l’âge est inconnu est un enfant, ou si une personne déclare être un enfant, cette personne doit se voir accorder le bénéfice du doute et doit être présumée être un enfant », et ce jusqu’à la fin de la procédure de détermination de l’âge.

En droit français, seul le juge des enfants et la cour d’appel sont compétents pour confier durablement un enfant à un service de l’aide sociale à l’enfance (ASE) lorsque celui-ci est en danger ou en risque de danger. Il appartient donc à l’autorité judiciaire de déterminer, en même temps que l’existence d’un danger ou d’un risque de danger, si la personne est mineure ou non.

A ce titre, le Conseil d’Etat considère, depuis sa décision du 1er juillet 2015, que la seule faculté dont dispose le conseil départemental s’agissant de la protection d’un mineur est de choisir de saisir ou non, l’autorité judiciaire en vue d’un placement, et ce dans le délai de 5 jours, fixé par le code de l’action sociale et des familles. (...)

Cette jurisprudence constante établit une présomption de minorité qui s’attache à la
personne se déclarant mineure non accompagnée dans la mesure où, selon le Conseil d’Etat, seul le juge des enfants peut se prononcer sur l’admission d’un mineur à l’aide sociale à l’enfance. La haute juridiction a tiré de cette présomption la conclusion selon laquelle tout recours contre une décision administrative de refus d’admission à l’ASE présenté par un mineur était irrecevable devant le juge administratif, « du fait de son incapacité à agir en justice ».

La personne se déclarant mineure non accompagnée est par conséquent présumée comme telle jusqu’à ce que le juge des enfants se prononce, et ce que le département l’ait évaluée, durant la période de recueil provisoire d’urgence, mineure ou majeure (...)

A cet égard, le principe selon lequel « le doute doit bénéficier à la qualité de mineur de l’intéressé » cité par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée, posé par l’article 388 du code civil, tend à renforcer cette présomption de minorité.

C’est en reconnaissant l’existence du principe de présomption de minorité que le Conseil constitutionnel donnera son plein effet à la notion d’intérêt supérieur de l’enfant dont l’exigence de protection ne saurait être satisfait par l’article L.611-6-1 tel qu’il est rédigé.

2. Sur l’insuffisance des garanties légales destinées à protéger l’intérêt supérieur de l’enfant

(...) Le législateur a ainsi entendu conditionner la garantie tenant à la limitation de la durée de conservation des données, à la reconnaissance de minorité, sans préciser la nature de la décision, administrative ou judiciaire, définitive ou non, à même d’établir cette reconnaissance de minorité.

Par ailleurs, en se contentant d’évoquer le caractère « strictement nécessaire » de la durée de conservation des données, sans déterminer les critères de cette durée, le législateur a confié au pouvoir réglementaire le soin de définir les critères de la « stricte nécessité ». Or, la garantie des libertés fondamentales, dont fait partie la protection des données personnelles, relève de la compétence de la loi.

Il convient de relever une imprécision supplémentaire dans la rédaction de cet alinéa dans la formule « en tenant compte de leur situation personnelle ». Cette formulation restreint la portée de la garantie, la durée de conservation apparaissant pouvoir être modulée en fonction de la « situation personnelle » de la personne reconnue mineure, sans que le législateur n’ait précisé le contour de cette notion.

Compte tenu de tous ces éléments, il apparaît que le législateur laisse toute latitude au pouvoir réglementaire et à l’administration pour préciser cette notion essentielle, en omettant d’apporter les garanties nécessaires à la protection des droits en jeu et de l’intérêt supérieur des enfants.

A cet égard, le Défenseur des droits considère que le législateur n’a pas épuisé la compétence qu’il tire de l’article 34 de la Constitution, entraînant des atteintes aux droits à un recours effectif, et à une protection adéquate de l’intérêt supérieur de l’enfant.

a. Sur l’atteinte au droit à un recours effectif au mépris de la considération primordiale de l’intérêt supérieur de l’enfant

(...) le décret permet, sur la base d’une décision administrative d’un conseil départemental susceptible d’être remise en cause par l’autorité judiciaire, le transfert automatique des données personnelles d’une personne évaluée majeure à l’issue de la procédure administrative, dans le traitement automatisé de gestion administrative des étrangers AGDREF2.

Or, les conséquences sont particulièrement graves pour les jeunes exilés soumis à cette procédure dans la mesure où le préfet pourra prendre à leur encontre une mesure d’éloignement assortie d’une mesure de placement en rétention.

Comme le décret ne mentionne pas les conséquences de l’information au préfet, de la saisine de l’autorité judiciaire par une personne évaluée majeure, et n’indique pas que cette saisine pourrait faire obstacle à une mesure d’éloignement, le transfert automatisé des données d’une personne évaluée majeure dans le fichier AGDREF2 pourrait entraver l’exercice d’un tel recours devant l’autorité judiciaire et porter atteinte à son effectivité au mépris de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. (...)

En l’absence de garanties prévues à l’article L.611-6-1 permettant de s’assurer que la personne évaluée majeure pourra exercer l’ensemble des recours disponibles dans le cadre de la mesure d’évaluation, déterminante pour sa prise en charge au titre de la protection de l’enfance, et disposer d’une décision judiciaire définitive, de telles dispositions portent atteinte aux droits et à l’intérêt supérieur de l’enfant ainsi qu’à l’effectivité des recours que les personnes concernées peuvent exercer

b. Sur l’atteinte au droit à une protection adaptée au mépris de la considération primordiale de l’intérêt supérieur de l’enfant

(...)

Alors même qu’en l’état des textes, de nombreux conseils départementaux ne respectent pas l’obligation de recueil provisoire d’urgence, le décret attaqué vient complexifier la procédure d’évaluation sans jamais rappeler l’obligation de protection préalable qui s’attache à la personne du mineur en situation de particulière vulnérabilité. Ainsi, aucune temporalité n’est prévue quant à la présentation du mineur devant les services de la préfecture. Aucune disposition ne prévoie non plus, l’articulation de cette présentation avec le recueil provisoire d’urgence.

Dans les départements qui procèdent actuellement à l’expérimentation de cette procédure, les premières constatations font état de pratiques diverses, qui pour certaines d’entre elles portent atteinte au droit des mineurs de bénéficier d’un protection adaptée. En Essonne, si le mineur doit d’abord se présenter aux services du conseil départemental, il se voit remettre une convocation en préfecture à laquelle il devra se rendre seul. Il n’est pas procédé à son recueil provisoire d’urgence.

Ainsi, dans le cadre de cette première mesure de protection de l’enfance qu’est le recueil provisoire d’urgence au cours duquel les vulnérabilités de tout enfant en danger sont évaluées, les services préfectoraux peuvent, pour les mineurs non accompagnés, du seul fait de leur nationalité étrangère, intervenir au-delà de la question de l’analyse documentaire.

Le Défenseur des droits considère que la procédure mise en place, rendue possible par l’imprécision de la loi, ne relève plus de l’évaluation de vulnérabilité, dont la minorité et l’isolement font partie, mais bel et bien d’un contrôle et d’une gestion migratoire dont devraient pourtant être exclus les mineurs non accompagnés qui relèvent uniquement des dispositions de la protection de l’enfance jusqu’à l’établissement définitif de leur âge par le juge.

(...)

Au vu de l’ensemble de ces éléments, les dispositions de l’article L.611-6-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pourraient porter atteinte au principe d’égalité, aux droits et à l’intérêt supérieur des enfants constitutionnellement garantis, ainsi qu’au droit à un recours effectif. Le Défenseur des droits considère que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’UNICEF et les autres associations, présente donc un caractère suffisamment sérieux justifiant qu’elle soit transmise au Conseil constitutionnel.

Telles sont les observations que le Défenseur des droits souhaite soumettre à l’appréciation du Conseil d’Etat.  »

Décision disponible au format pdf ci-dessous :

DC_DDD_n°2019-104_15042019

Voir en ligne : https://juridique.defenseurdesdroit...


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