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Rapport de la Chambre régionale des comptes Pays de la Loire - « Rapport d’observations définitives et sa réponse. Département de Loire-Atlantique : enquête protection de l’enfance. Exercices 2015 et suivants »

Publié le lundi 23 décembre 2019 , mis à jour le lundi 23 décembre 2019

Source : Chambre régionale des comptes Pays de la Loire

Date : 18 décembre 2019

Présentation :

« [*La protection de l’enfance : une politique départementale dont les ambitions sont difficiles à concrétiser*]

La chambre régionale des comptes Pays-de-la-Loire a contrôlé la gestion du département de la Loire-Atlantique depuis 2015, dans le cadre d’une enquête des juridictions financières consacrée à la protection de l’enfant. Celle-ci a, en 2018, concerné 8 432 mineurs. Le département consacre à cette politique 13,5 % de ses dépenses de gestion, soit, en 2018, 143,5 M€. Les mesures d’accueil en établissement et en famille représentent toujours 80 % de ce budget, bien que le département développe les mesures éducatives à domicile.

[*Un « projet pour l’enfant » à généraliser*]

Les dispositions de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant sont incomplètement appliquées : si l’observatoire départemental et le médecin référent ont été institués, les actions engagées pour le « projet pour l’enfant » ne concernent en 2019 que 11% des situations d’accueil et le recours à la délégation d’autorité parentale ou à la procédure de délaissement sont insuffisamment utilisés.

Le département, chef de file de cette politique, développe des partenariats actifs avec l’ensemble des acteurs locaux de la protection de l’enfance, mais des efforts doivent être poursuivis avec le secteur sanitaire et médico-social pour éviter des prises en charge trop tardives.

[*Le rôle essentiel du secteur associatif*]

Le dispositif d’accueil et d’accompagnement, autorisé par le département, repose majoritairement sur les opérateurs associatifs. Pour faire évoluer ce dispositif et l’adapter aux nouveaux besoins, le département s’est appuyé sur de nouvelles modalités de tarification et sur la mise en place de nouvelles formes de prise en charge.

[*Des interrogations sur le contrat à impact social *]

Il s’est notamment engagé dans un « contrat à impact social » (CIS) impulsé par l’État en 2016, pour créer une structure de relais familial en faisant appel à des financeurs privés : si les risques financiers de ce cadre contractuel sont limités, le mécanisme d’évaluation des résultats obtenus est peu convaincant et les difficultés d’accès au logement en sortie du relais risquent de limiter l’intérêt de la démarche sans en justifier les surcoûts. »

Sommaire et extraits :

« [*SYNTHÈSE

RECOMMANDATIONS

INTRODUCTION

1. LA PROTECTION DE L’ENFANCE - UNE POLITIQUE A FORTS ENJEUX*]

1.1. Les enjeux de la protection de l’enfance en Loire-Atlantique

1.2. Les schémas départementaux

1.3. L’Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance (ODPE)

1.4. Les caractéristiques de la protection de l’enfance en Loire-Atlantique

1.5. La gouvernance de la politique et l’organisation des services

1.6. Les moyens

  • 1.6.1. Les financements de protection de l’enfance dans le budget départemental
  • 1.6.2. Les effectifs
  • 1.6.3 Le système d’information
  • 1.6.4 Le pilotage
  • 1.6.5 Le contrôle interne

[*2. LE DÉPARTEMENT CHEF DE FILE ET COORDINATEUR DE LA PROTECTION DE L’ENFANCE*]

2.1. La collaboration avec l’autorité judiciaire

2.2. Les partenariats avec le secteur médico-social et le secteur sanitaire

2.3. Les opérateurs de la protection de l’enfance

[*3. LA STRUCTURATION ET LE FINANCEMENT DES DIFFERENTS MODES D’ACCOMPAGNEMENT*]

3.1. Le dispositif d’accompagnement en protection de l’enfance

  • 3.1.1 Le soutien à domicile
  • 3.1.2 Les dispositifs d’accueil
  • 3.1.3 La diversification des dispositifs d’accueil
  • 3.1.4 Le contrat à impact social du « relais familial »

3.2. Le financement du dispositif externalisé

  • 3.2.1 Une tarification à l’activité
  • 3.2.2 Une tarification hétérogène

[*4. LE PARCOURS DE L’ENFANT PROTÉGÉ*]

4.1. L’entrée dans le dispositif de protection de l’enfance

  • 4.1.1 La cellule de recueil des informations préoccupantes
  • 4.1.2 L’accueil en urgence
  • 4.1.3 La plateforme d’orientation

4.2. La prise en charge des enfants bénéficiant d’une mesure de protection

  • 4.2.2 La scolarité et la santé
  • 4.2.3 Les situations complexes
  • 4.2.4 Le statut du mineur

4.3. La sortie du dispositif

  • 4.3.1 Les jeunes majeurs
  • 4.3.2 Suivi et impact

[*5. LES MINEURS NON ACCOMPAGNÉS (MNA)*]

La prise en compte des mineurs non accompagnés relève d’une compétence partagée entre l’État, responsable de la phase d’accueil et d’évaluation de la minorité et de l’isolement qu’il délègue en la circonstance aux départements, et le département lui-même, en charge de l’accueil des mineurs au titre de la protection de l’enfance, et qui assume cette compétence de plein exercice dès que le demandeur est reconnu mineur et isolé.

L’importance des flux d’arrivées de jeunes se déclarant mineurs non accompagnés a contraint le département à revoir en urgence son organisation. Le département a confié, courant 2015, l’ensemble de la prise en charge des MNA de plus de 15 ans à l’association Saint Benoît Labre. Une autorisation au titre de structure expérimentale lui a été accordée pour cette mission en 2014 pour une durée de 5 ans, pour 60 places. Le nombre de places autorisées a été porté à 100 en juillet 2015, puis à 350 en juillet 2016 et 550 en juillet 2017.

Depuis 2016, un protocole entre la préfecture et le département a défini la procédure d’accueil et de prise en charge ainsi que les modalités de collaboration entre les services de l’État et les services départementaux.

Au sein de la direction enfance familles, le service mineurs non accompagnés pilote globalement le dispositif et se charge de la coordination des interventions sociales s’agissant des jeunes confiés.

5.1 La phase préalable à la prise en charge au titre de l’ASE

Les arrivées s’effectuent spontanément au service dédié « ALMANA » de l’association Saint-Benoit Labre, qui reçoit plus de 80 % des demandes en direct. Le procureur de la République du ressort est avisé de toute arrivée de personne se présentant en qualité de mineur non accompagné. En 2018, 1 379 personnes ont demandé un accueil en tant que MNA, effectif en léger retrait par rapport à 2017 (Voir annexe n° 6).

Le dispositif d’accueil d’urgence et de mise à l’abri est organisé prioritairement sur un accueil hôtelier, complété par l’accueil proposé par des tiers associatifs et des gîtes d’enfants. Un travail a été engagé pour réduire le recours au dispositif hôtelier, même si ce dernier est toujours utilisé au regard des arrivées. Il constitue la variable d’ajustement en fonction des demandes de mise à l’abri. Les hébergements collectifs ont un taux d’occupation de 100%. En 2017, malgré l’augmentation du nombre de places d’accueil, la saturation du dispositif a provisoirement différé certains accueils.

Entre 2015 et 2016 le département a été condamné à environ 15 reprises, suite à des référés liberté pour non mise à l’abri. Depuis le département n’a plus été condamné.

  • 5.1.1 L’évaluation de minorité et d’isolement

L’équipe en charge de l’évaluation et de la mise à l’abri est constituée de 12 personnes.

Si la demande est « manifestement infondée », l’évaluation est effectuée le jour d’arrivée de la personne. À la suite du premier entretien d’accueil, si la personne ne présente aucun document justifiant de son identité et que l’évaluation conclut à la majorité, une décision de non admission à l’aide sociale à l’enfance du jeune sera prise par le service mineurs non accompagnés du département et notifiée.

Pour les autres situations, l’évaluation sociale est réalisée en 3 ou 4 entretiens. Le délai de l’évaluation sociale est toutefois très dépendant du flux des arrivées et des délais administratifs, d’évaluation documentaire réalisée par la police de l’air et des frontières dans environ 50 % des dossiers, de réponse des services judiciaires et de traitement des examens médico-légaux quand ils sont demandés. Un délai de notification de la fin de prise en charge ou de réorientation vers un autre dispositif sur le département ou hors département s’ajoute à cette première phase.

La durée moyenne de l’évaluation est passée de 21 jours en 2016 à 5 jours en 2018. La durée moyenne de séjour entre l’arrivée et la sortie effective du dispositif d’évaluation et de mise à l’abri est de 26 jours. Sur la période, il est constaté une augmentation des refus de reconnaissance de minorité et d’isolement parallèle à l’augmentation du nombre de demandeurs. En 2018, 1/3 des demandes étaient considérées comme relevant d’une prise en charge au titre de la protection de l’enfance. Le département indique également que des signalements au procureur de la République ont été effectués en cas de suspicion de traite des êtres humains.

Le département note enfin que l’évaluation de l’isolement est complexe. Plusieurs situations ont montré après la prise en charge au titre de l’ASE, que le jeune avait un réseau familial sur le territoire français ; pour autant ce réseau, souvent la famille élargie, ne souhaitait pas prendre en charge le jeune ou n’en avait pas les moyens matériels.

Sur la décision de refus de reconnaissance de minorité, le juge judiciaire a invalidé 7 % des décisions contestées en 2018.

  • 5.1.2 Les coûts induits

L’évaluation et la mise à l’abri dans l’attente de la confirmation de minorité et de prise en charge par l’ASE sont des missions qui relèvent de la compétence et du financement de l’État, qui en a délégué la mise en œuvre aux départements. Les charges induites sont compensées par une dotation forfaitaire pour l’évaluation et une prise en charge pour 5 jours de la mise à l’abri.

Dans les faits, l’évaluation peut demander un temps plus long et induire un temps de mise à l’abri également supérieur au temps compensé. (...)

Pour le département, le coût par jour d’accueil est estimé à 72,70€ en 2018. Les coûts engagés pour cette phase d’accueil et d’évaluation de minorité et d’isolement ont été compensés à hauteur de 34 % par des crédits d’État entre 2015 et 2018.

5.2 L’accueil des MNA dans le cadre de la protection de l’enfance

Sur l’ensemble des demandeurs arrivés sur le département de Loire-Atlantique et qui ont été reconnus mineurs et isolés, 59 % ont été pris en charge directement par le département, les autres demandeurs ont été orientés vers d’autres départements, dans le cadre de la répartition prévue nationalement.

En fin d’année 2018, le département prenait en charge 547 mineurs non accompagnés.

Le dispositif d’accueil dans le cadre de la protection de l’enfance a été confié à l’association Saint-Benoit Labre ; cette activité a fait l’objet d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) pour la période 2017-2022.

Une procédure départementale décrit le fonctionnement et le déroulement de la commission d’orientation du dispositif MNA. Les mineurs non accompagnés sont orientés en fonction de leur âge et de leur degré d’autonomie.

- les jeunes de moins de 15 ans et les jeunes présentant des fragilités particulières (santé physique ou psychiques, problématiques comportementales, risque de prostitution…) sont orientés en lien avec le service MNA, vers la plateforme départementale d’orientation en vue de leur admission au sein du dispositif de droit commun de la protection de l’enfance, une MECS, établissements, lieux de vie, etc. ;

- les jeunes plus autonomes sont orientés lors de la commission d’orientation du dispositif MNA.

  • 5.2.1 Accueil par l’association Saint-Benoit Labre

L’association accueille 85% des MNA pris en charge par le département au titre de la protection de l’enfance.

Le CPOM signé en janvier 2018, a été précédé d’un bilan de l’activité confiée qui, compte tenu de l’accroissement des flux en 2016 et 2017, ne répondait pas à l’ensemble des attentes sur le délai d’évaluation, sur le mélange des modalités d’accueil entre mise à l’abri et accueil de moyen/ long terme, et sur l’insuffisance de l’accompagnement social.

Le CPOM a pour objectif de prévenir l’embolisation du dispositif d’évaluation et d’améliorer la qualité de la prise en charge pour 550 places en précisant, dans un cadre pluriannuel, les attentes et les financements des missions déléguées par le département.

Les objectifs quantitatifs sont fixés : délai moyen d’évaluation à 5 jours, en cohérence avec les dispositions réglementaires, une activité d’au moins 7 évaluations par semaine par ETP. L’hébergement est limité à 5 jours après la notification de décision.

En termes d’hébergement, le recours aux structures hôtelières n’est plus envisagé pour les accueils de moyens séjour. L’association doit apporter aux jeunes ayant obtenu le statut de MNA, la prise en charge physique sur la base de 365 jours par an et un accompagnement social. L’association est également chargée du projet de chaque jeune.

Les actes liés au titre de séjour, démarches auprès de l’OFPRA, ouverture et opérations sur compte bancaire et contrat de travail, doivent être validés par le département, au titre de l’autorité parentale confiée par le juge des tutelles au président du conseil départemental.

Les tarifs fixés par le département et permettant le calcul de la dotation sont déterminés par la nature de la prise en charge :

- 92 €/jour pour l’hébergement recueil provisoire,
- 86 €/jour pour les jeunes sous tutelle ou assimilées, hébergés à l’hôtel,
- 58 €/jour pour les jeunes sous tutelle ou assimilées hébergés en collectifs ou appartements diffus
- 365 € par évaluation,
- 550 € par réorientation.

L’enveloppe globale prévisionnelle était fixée en 2017 à 15 912 166 €, les effectifs de référence à 77,7 ETP.

Le département a renforcé le cadrage de l’activité de cette association, et lui a mis à disposition plusieurs équipements de son patrimoine pour pérenniser le dispositif d’accueil des MNA. Un point mensuel est réalisé entre le service dédié du département avec la direction de l’association Saint-Benoit Labre pour le suivi global du dispositif et son adaptation. Un comité de suivi mensuel est chargé de contrôler la mise en œuvre du CPOM

  • 5.2.2 De nouveaux opérateurs dédiés

L’élargissement à d’autres opérateurs permet au département de reprendre le pilotage de cet aspect de la protection de l’enfance que les circonstances l’avaient amené à déléguer très souplement.

Pour compléter le dispositif dédié aux MNA, le département a sollicité deux autres associations, la PEP 44/49 et l’association Étape qui, l’une comme l’autre, gèrent des dispositifs de droit commun en protection de l’enfance.

Pour l’Étape un accueil de 50 places est envisagé ; pour la PEP 44/49, il s’agit de 100 places, dans le cadre d’une autorisation expérimentale de trois ans.

  • 5.2.3 Accueil en MECS

L’accueil en MECS est réservé aux jeunes mineurs isolés de moins de 16 ans, ou qui présentent une fragilité particulière au regard des risques divers, notamment de prostitution. L’âge, le sexe et les besoins de santé guident le choix d’orientation. Au 1er décembre 2018, 74 MNA sont présents sur le dispositif classique de protection de l’enfance au vu de leur profil, contrats jeunes majeurs inclus.

  • 5.2.4 L’accueil solidaire

Le département a mis en place en 2016 un accueil par des tiers bénévoles. Des familles volontaires prennent en charge un mineur de manière ponctuelle ou durable, en échange d’une indemnité journalière. Moins coûteux qu’un hébergement classique, l’accueil bénévole a semblé également plus adapté aux besoins d’intégration des MNA. En 2017, trente jeunes étaient accueillis par des familles.

Au long de la période d’accueil, les familles bénéficient d’un accompagnement par les travailleurs sociaux de la cellule MNA du département qui agréent les familles.

Une indemnisation de 16,60 euros par jour versée à la famille couvre l’hébergement, l’alimentation et l’habillement. L’accompagnement à la scolarité et aux démarches administratives peut ensuite être réalisé par un travailleur social ou par la famille selon son souhait. Ainsi, il peut arriver qu’une famille accompagne le jeune dans sa recherche d’apprentissage ou bien dans ses démarches à la préfecture.

Dans le cadre de l’extension de ce dispositif,le département prévoit de déléguer une part de la gestion de l’accueil solidaire à une association chargée de l’accompagnement social et éducatif et des relations avec les familles pour un prix de journée global de l’ordre de 44€.

5.3. L’accompagnement

Les jeunes MNA arrivant en Loire-Atlantique sont majoritairement des garçons, venant des pays d’Afrique subsaharienne ; une quinzaine de nationalités sont représentées. Le département estime à 40 % les MNA en provenance de Guinée. Ils sont en majorité originaires de pays francophones, même si la connaissance ou la maîtrise de la langue française n’est pas fréquente.

Ces caractéristiques sont prises en compte par le département avec les partenaires concernés pour la scolarisation ou la formation professionnelle de ces jeunes. L’analphabétisme et l’usage de dialectes déterminent des parcours d’intégration plus longs, parfois plus compliqués. Selon le département, 19 % sont en cours d’évaluation du niveau scolaire ou recherche de formation, 45,6 % poursuivent une scolarité, 31 % poursuivent un apprentissage ou une formation en alternance.

Quelques prises en charge se sont interrompues avant la majorité des jeunes à la suite de fugues ; un jeune a été exclu à la demande du département après validation par le juge des enfants, pour des actes inappropriés.

  • 5.3.1 Des actions spécifiques

La prise en compte de la santé des jeunes primo arrivants s’est développée depuis 2018. Chaque structure d’accompagnement des jeunes est dotée de temps infirmier. Au sein des services départementaux depuis 2018, un temps de psychologue et de médecin pour assurer la coordination des parcours de soins des mineurs est identifié. Les droits à la couverture maladie universelle (CMU) sont ouverts dès la phase de recueil. Les demandes de prise en charge spécifique non couvertes sont évaluées par le département et des prises en charge dérogatoires peuvent être enclenchées.

Le département, en accord avec les services de l’éducation nationale, engage les démarches de scolarisation dès lors que la justice a validé la minorité et l’isolement du jeune. L’inspection académique participe aux commissions d’orientation des primo arrivants. 2/3 des jeunes sont en filière professionnelles courtes de type CAP / bac pro.

L’augmentation du nombre de jeunes a eu pour conséquence d’accroître le délai d’évaluation du niveau scolaire et les possibles scolarisations, les profils des jeunes "non scolarisés antérieurement/allophones" demandant une adaptation des réponses de scolarité. Des cours de FLE (Français Langue étrangère) sont engagés par les associations sur leur ressources propres (ressources internes de l’association ou ressources à d’autres associations du territoire).

En 2017, un dispositif spécifique a été ouvert pour les mineurs de plus de 16 ans non francophones et non scolarisés antérieurement : la mesure d’accompagnement à la scolarité temporaire. En outre, une convention a été passée avec la PJJ pour l’accueil de quelques jeunes au sein du service territorial éducatif et d’insertion.

S’il n’y a pas de difficulté dans l’obtention des autorisations de travail pour les contrats d’apprentissage ou de formation en alternance, l’autorisation est toutefois accordée jusqu’aux 18 ans du jeune et non sur la durée de la formation engagée, ce qui limite l’engagement des entreprises. On observe, selon le département, des difficultés à trouver un organisme porteur de stage et un refus d’accès aux périodes de mise en situation en milieu professionnel, ou encore l’exclusion des mineurs du champ de l’offre de formation régionale (pas d’autorisation de travail et non accès au statut de stagiaire de la formation professionnelle).

Le département a développé parallèlement à ces actions, un dispositif expérimental pendant la phase de mise à l’abri : ce dispositif repose sur 2 ETP d’éducateurs dédiés et permet la réalisation d’activités de jour pour faciliter l’intégration sociale, culturelle et linguistique des jeunes en recueil provisoire.

Enfin en 2017, une expérience de parcours d’intégration « parcours citoyen » s’est adressée à 20 mineurs nouvellement confiés en attente de la construction de leur projet d’insertion scolaire / professionnelle. Ce parcours a été élaboré avec des associations et institutions départementales. Il visait à proposer un accès à la langue (cours de français pour les étrangers (français langue étrangère) / ateliers théâtre, etc.), à la culture, au sport, à la santé et insertion professionnelle (connaissance des métiers, du système scolaire, etc.), connaissance du territoire

  • 5.3.2 Les jeunes majeurs ex-MNA

À leur majorité les MNA peuvent prolonger leur prise en charge en bénéficiant d’un des deux dispositifs proposés par le département et figurant dans le règlement départemental d’action sociale :

- le contrat jeune majeur visé par l’article L222-5 du CASF,

- le contrat de soutien à l’autonomie des jeunes, dispositif départemental mis en place en 2004, qui propose un accompagnement individualisé et une aide financière mensuelle (...)

La durée moyenne de prise en charge est de 4 mois renouvelables. Les modalités, dans le cadre du contrat jeune majeur, sont similaires à celles engagées durant la minorité. Des objectifs sont fixés en concertation avec le jeune et le lieu d’accueil (projet du jeune).

5.4 Les coûts de l’accueil dédié

Le prix de journée moyen en structure dédiée MNA est de 70 €, contre 157€ en MECS. (...)

Hors procédure d’évaluation et d’accueil, la prise en compte des MNA au sein du dispositif de protection de l’enfance représente une charge de 10,4%, et explique 2/3 de l’augmentation des dépenses de protection de l’enfance sur la période

5.5 Le droit au séjour

Les associations prenant en charge des mineurs non accompagnés sont mandatées pour accompagner les mineurs dans les démarches relatives à la régularisation (titre de séjour/asile/nationalité) en fonction de sa situation. Le service MNA du département apporte son expertise pour sécuriser et proposer des orientations sur les choix des procédures et sur les démarches.

Afin de sécuriser l’identité du jeune, des demandes de levées d’actes (vérifications de l’état civil) sont effectuées auprès des ministères des affaires étrangères, et des avocats spécialisés peuvent être consultés en cas de difficulté particulière dans un dossier, dans le cadre de l’aide juridictionnelle accordée au mineur qui la sollicite.

Le département indique que le motif de refus de titre de séjour le plus fréquent est le caractère apocryphe de l’acte (environ 10 dossiers sur la période) ; en outre, il souligne qu’un enjeu important concerne la date de l’admission administrative à l’ASE comme point de référence pour ouverture des droits à la nationalité. Un travail est engagé avec le tribunal de grande instance pour faciliter l’ouverture d’ordonnance de placement provisoire pour les jeunes pour lesquels une date d’admission tardive peut compromettre la démarche de déclaration de nationalité.

[*CONCLUSION INTERMÉDIAIRE*]

Le dispositif d’accueil, de mise à l’abri et d’évaluation de minorité et d’isolement a été mis à mal par l’augmentation du nombre de jeunes MNA arrivés en Loire-Atlantique. Des difficultés d’accueil, des délais d’évaluation de plus de 20 jours contre 5 prévus par l’État, ont contraint le département à se mobiliser fortement sur le plan financier, sur la recherche de locaux d’accueil et sur la diversification des modalités d’accompagnement.

Sur le nombre de demandeurs qui atteint 1300 en 2018, la part de reconnaissance de minorité et de décision positive représente 1/3 des situations évaluées.

Les coûts engagés pour cette phase d’accueil et d’évaluation de minorité et d’isolement sont partiellement compensés par des crédits d’État.

Le département a engagé des moyens conséquents pour accueillir les MNA arrivés sur son territoire et dont la minorité et l’isolement ont été confirmés. Il a choisi de déléguer cet accueil à une association dont il a cadré l’intervention en 2018 par la formalisation d’un CPOM. Il a mis des locaux à disposition de cet opérateur pour limiter le recours à l’hébergement hôtelier et développer plusieurs dispositifs d’accompagnement pour le soin, la formation et plus globalement l’intégration. Il a également développé l’accueil solidaire chez des tiers dignes de confiance.

L’ensemble des mesures doit être complétée par l’ouverture de nouvelles places que deux autres opérateurs prendront en charge en fonction de la demande.

Les jeunes MNA de moins de 15 ans bénéficient d’un accueil au sein du dispositif de droit commun, mais leur nombre reste limité.

Les démarches relatives au droit au séjour sont anticipées, notamment dans la perspective d’un contrat jeune majeur et d’une formation professionnelle, mais l’incertitude reste importante sur les suites données.

[*ANNEXES*]  »

Rapport disponible au format pdf ci-dessous :

Rapport_CRC_Pays_de_la_Loire_Enquête_protection_de_lenfant

Voir en ligne : https://www.ccomptes.fr/fr/publicat...


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