Date de publication : 24/11/2023
Source : Défenseur des droits
Voir en ligne : www.juridique.defenseurdesdroits.fr
Extraits de l’avis du DDD n°23-07 :
- p.17 à 19 :
« c. Refus et retraits fondés sur la présomption de commission d’infractions — Art. 1er EB
Outre les dispositions précitées, le texte issu du Sénat comporte un nouvel article 1er EB élargissant les possibilités de refus ou de retraits de titres à l’encontre d’étrangers ayant commis des faits "qui [les] exposent" à certaines condamnations pénales14.
L’objectif assumé de l’amendement adopté est d’offrir à l’autorité administrative un pouvoir d’appréciation renforcé "à l’égard d’individus dont les agissements tendent à montrer que leur assimilation à la communauté française devrait être difficile"15.
Ainsi, le texte permet, sur la base de considérations qui seront nécessairement empreintes d’une certaine subjectivité, des possibilités d’ingérences particulièrement fortes dans le droit au respect de la vie privée et familiale, étant également rappelé dans l’objet de l’amendement que celui-ci "tend à élargir les conditions dans lesquelles il peut être refusé la délivrance ou le renouvellement et procédé au retrait d’une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle, y compris lorsque celle-ci a été délivrée pour un motif familial".
Ces nouvelles mesures ouvertes sur la base d’une interprétation encore une fois extensive de la notion d’ordre public apparaissent d’autant plus préoccupantes qu’elles risquent d’affecter plus particulièrement des mineurs ou anciens mineurs non accompagnés.
Refus et retraits fondés sur des présomptions de fraude documentaire
L’article 1er EB du projet de loi issu du Sénat ouvre des possibilités de refus et de retrait de titres de séjour aux étrangers ayant commis des faits les exposant à l’une des condamnations prévues aux articles 441-1 et 441-2 du code pénal, lesquelles répriment les délits de faux et d’usage de faux.
Ces possibilités, ouvertes sur la base de simples présomptions et en l’absence de toute condamnation pénale pour faux ou usage de faux, pourraient soulever des difficultés au regard des jurisprudences rendues en la matière par les juridictions des deux ordres.
En effet, de jurisprudence constante, le caractère frauduleux d’un acte ou d’une décision de justice rendus par une autorité étrangère ne saurait résulter de simples irrégularités formelles relevées par l’administration16. Dans le même sens, la Cour de cassation considère que la production de documents jugés inauthentiques par l’administration ne suffit pas à caractériser l’intention frauduleuse des délits de faux et d’usage de faux17.
En cas de contestation par l’administration de la valeur probante d’un document établi à l’étranger, il appartient au juge administratif de former sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties18.
Une appréciation au cas par cas, sous le contrôle du juge, apparaît ainsi nécessaire, si bien que les possibilités de refus ou retraits de titres ouvertes sur la base d’une fraude documentaire non judiciairement constatée risquent de soulever des difficultés d’ordre juridique.
Par ailleurs, ces dispositions s’avèrent d’autant plus problématiques qu’elles risquent d’affecter particulièrement des jeunes étrangers en situation d’isolement.
En effet, la Défenseure des droits est régulièrement saisie de réclamations relatives à des refus de séjour opposés à de jeunes majeurs étrangers pris en charge par l’aide sociale à l’enfance durant leur minorité au motif de l’inauthenticité des documents d’identité produits, ce qui conduit à une remise en cause par l’autorité préfectorale de la minorité pourtant évaluée par l’autorité judiciaire. Dans ces dossiers, l’autorité préfectorale s’appuie sur des rapports documentaires établis par les services de la police aux frontières (PAF) ou sur des notes internes, alors même que ces éléments sont jugés insuffisants par le juge administratif.
En effet, il ressort de la jurisprudence administrative qu’un avis défavorable de la PAF relevant de simples irrégularités formelles ne permet pas de conclure au caractère frauduleux d’un acte d’état civil19. Le Conseil d’État est également venu préciser que la note d’actualité relative aux fraudes documentaires organisées en Guinée émise par la direction centrale de la PAF20, préconisant de formuler un avis défavorable pour toute analyse d’acte de naissance guinéen, ne saurait dispenser les autorités administratives compétentes de procéder, comme elles y sont tenues, à l’examen au cas par cas des demandes et d’y faire droit, le cas échéant, au regard des différentes pièces produites à leur soutien21.
S’agissant des personnes se disant mineures non accompagnées, il n’est pas rare non plus que les documents d’identité qu’elles présentent soient soumis au bureau des fraudes documentaires de la PAF. Cet avis émet parfois des réserves quant à l’authenticité dudit document. Il n’est toutefois pas nécessairement suivi de la mise en œuvre d’une enquête pénale pour faux et usage de faux, et les magistrats gardent toute latitude pour apprécier la suite à y donner.
Dans un rapport récent, la Défenseure des droits a constaté la "quasi systématisation" de ces vérifications d’actes d’état civil dans le cadre de l’évaluation de minorité, et la disparité de rédaction des rapports d’analyses sur l’ensemble du territoire22. Cette vérification quasi-systématique des actes se retrouve en matière de séjour, l’autorité préfectorale sollicitant régulièrement la police aux frontières dans ce cadre.
Dès lors, les possibilités de refus ou retraits de titres ouvertes en cas de présomption de fraude documentaire pourraient significativement renforcer la précarité de la situation administrative des nombreux jeunes concernés par ces vérifications documentaires, alors même que la fraude pourrait in fine être écartée par les juridictions.
L’imprécision de la formule "ayant commis les faits qui l’exposent à l’une des condamnations", laisse par ailleurs craindre une utilisation de ces dispositions à l’encontre des personnes se présentant comme mineures non accompagnées, pour certaines en recours devant le juge des enfants et présumées mineures, en dehors de toute condamnation pénale définitive.
La Défenseure des droits recommande donc l’abandon de toutes les dispositions visant à sanctionner, sur le terrain du droit au séjour, la simple présomption de fraude documentaire.
Refus et retraits de titres fondés sur une présomption de vol dans les transports collectifs
Par ailleurs, l’article 1er EB prévoit la possibilité de refuser la délivrance ou le renouvellement d’un titre à l’étranger ayant commis des faits l’exposant à une série de condamnations limitativement énumérées. La liste reprend celle établie par l’actuel article L. 432-6 en matière de retrait de titre.
Parmi les infractions visées, le renvoi aux dispositions de l’article 311-4 7° du code pénal, concernant le vol commis dans un véhicule affecté au transport collectif de voyageurs ou dans un lieu destiné à l’accès à un moyen de transport collectif de voyageurs inquiète particulièrement. Ces infractions sont en effet parfois le fait de mineurs non accompagnés qui, pour beaucoup d’entre eux, sont en réalité contraints, par des réseaux ou des adultes, de commettre des délits. Or, l’éventuel refus de délivrance ou renouvellement de titre de séjour ne tient pas compte de cette vulnérabilité particulière, et apparaît en outre disproportionné au regard de la gravité des faits commis, en comparaison notamment avec les autres infractions pour lesquelles cette mesure est prévue23.
La Défenseure des droits recommande donc l’abandon des dispositions envisagées, et la suppression, dans l’ordre juridique actuel, de l’infraction prévue à l’article 311-4 7° du code pénal de la liste des infractions visées à l’article L. 432-6 du CESEDA. »
- p. 37 à 38 :
« ii. La création d’un fichier « MNA délinquants » — Art. 11 ter
Le projet de loi insère dans le CESEDA un nouvel article L. 142-3-1 prévoyant le relevé des empreintes digitales et d’une photographie des mineurs "se déclarant privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille, à l’encontre desquels il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’ils aient pu participer, comme auteurs ou complices, à des infractions à la loi pénale ou l’établissement d’un lien entre plusieurs infractions commises par un seul de ces mineurs".
La Défenseure des droits s’alarme de l’atteinte au respect de la vie privée, droit constitutionnellement protégé67 et à l’exigence constitutionnelle d’intérêt supérieur de l’enfant68 que constitue la création d’un tel fichier. De plus, ses contours sont trop imprécis quant à sa finalité et sa mise en œuvre pour répondre à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.
À cet égard, il convient de souligner que ce relevé, prévu hors de toute condamnation pénale, dans un cadre et selon un champ d’application nullement définis, pourra intervenir très largement, indépendamment de la gravité de l’infraction pénale considérée69, voire de l’implication directe du mineur dans une infraction.
La disposition envisagée précise que ce fichier est prévu "afin de faciliter l’identification" des mineurs concernés. Cependant, l’autorité pour laquelle cette identification devrait être facilitée n’est pas précisée, ni à quelles fins ou dans quel cadre. L’autorité qui administrera ce fichier n’est pas non plus précisée.
La Défenseure des droits alerte par ailleurs sur le caractère discriminatoire de cette nouvelle disposition qui n’est prévue qu’à destination des mineurs non accompagnés sans que soient précisées les raisons d’intérêt général venant justifier une telle rupture d’égalité70.
La Défenseure des droits rappelle par ailleurs que l’inscription des personnes mises en cause, même mineurs, est déjà prévue au sein du "Traitement des antécédents judiciaires" (TAJ), qui comporte également un relevé des empreintes et une photographie, et du Fichier automatisé des empreintes digitales (FAED). Ainsi la disposition envisagée n’est pas nécessaire à l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs des infractions71.
S’agissant d’un éventuel objectif de lutte contre l’immigration irrégulière72 qui serait poursuivi, il est d’ores et déjà assuré par le fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM)73, de telle sorte que ce nouveau fichier, dont la finalité spécifique est particulièrement imprécise, contreviendrait aux exigences constitutionnelles.
Il convient en outre de noter que ce relevé pourra intervenir sous la contrainte, par renvoi aux articles L. 413-16 et L. 413-17 du code de la justice pénale des mineurs, ce qui rend d’autant plus impératif que l’existence de ce fichier poursuive un objectif à valeur constitutionnelle74, ce qui n’apparaît pas être le cas en l’espèce.
La Défenseure des droits souhaite rappeler de nouveau que le public visé nécessite une protection soutenue et une attention particulière, ce d’autant plus lorsqu’ils se trouvent en situation de conflit avec la loi et sont alors potentiellement des victimes de traite des êtres humains.
Enfin, la Défenseure des droits s’inquiète de l’imprécision des dispositions prévues concernant la durée de conservation des données ainsi que les autorités qui pourront éventuellement les consulter. Les dispositions telles que formulées ne garantissent aucunement que les données issues de ce nouveau traitement ne soient pas croisées avec d’autres, et consultables par des autorités préfectorales, sans aucune considération des droits et de l’intérêt supérieur des mineurs.
La Défenseure des droits recommande l’abandon des dispositions envisagées. »
- p. 49 à 51 :
« b) Des possibilités d’accès au séjour restreintes pour les jeunes majeurs — Art. 7 ter
En conclusion de son premier avis, la Défenseure des droits, soulignant la nécessité, pour favoriser leur intégration, d’ouvrir les possibilités d’accès à un titre de séjour pérenne aux personnes ayant vocation à demeurer durablement en France, prenait précisément l’exemple des jeunes majeurs étrangers :
Extraits de l’avis n°23-02 : "Par exemple, de nombreux jeunes majeurs se heurtent à des refus d’admission au séjour venant mettre à mal leurs efforts d’intégration et décourager les équipes éducatives qui les ont accompagnés comme mineurs non accompagnés confiés à l’Aide sociale à l’enfance. Le législateur pourrait reconnaître l’admission au séjour de plein droit des mineurs non accompagnés à leur majorité. Une carte de séjour temporaire mention ’Vie privée et familiale’ devrait leur être délivrée quel que soit l’âge auquel ils ont été pris en charge par l’Aide sociale à l’enfance et quels que soient leurs liens avec leur famille dans leur pays d’origine."
À rebours de ces préconisations, l’article 7 ter du projet de loi adopté par le Sénat prévoit de restreindre les possibilités d’admission au séjour de plein droit des jeunes majeurs confiés à l’ASE ou à un tiers digne de confiance avant l’âge de seize ans103 en remplaçant le critère de la prise en compte de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d’origine actuellement prévu par la loi par celui de "l’absence avérée de liens" avec ladite famille.
Il est précisé, dans l’objet de l’amendement, que "les intéressés ne devraient présenter aucun lien avec leur pays d’origine pour se voir délivrer automatiquement [c’est-à-dire de plein droit] un titre de séjour à leur accession à la majorité. La rédaction actuelle est en effet trop permissive et ambiguë en ce qu’elle prévoit uniquement une appréciation subjective de la ’nature’ des liens avec la famille restée dans le pays d’origine ".
Une telle disposition contrevient à la jurisprudence du Conseil d’État ainsi qu’à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant et de la vie privée et familiale respectivement garantis par les articles 3-1 de la CIDE et 8 de la CSDHLF.
De jurisprudence constante, le critère de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d’origine doit être apprécié de manière globale, en tenant compte du caractère réel et sérieux du suivi de la formation et l’avis de la structure d’accueil ou du tiers digne de confiance sur l’insertion dans la société française. Il ne peut suffire, à lui seul, à motiver un refus de titre de séjour, sous peine de constituer une erreur de droit104.
La circulaire interministérielle du 25 janvier 2016105, qui renvoie sur ce point à la circulaire Valls du 28 novembre 2012106, préconise de ne pas opposer systématiquement ce critère tiré de la nature des liens avec le pays d’origine dès lors que ceux-ci semblent ténus ou profondément dégradés.
Le nouveau texte conduirait à refuser l’octroi d’un titre de séjour à un jeune qui aurait de simples contacts avec sa famille dans son pays d’origine, notamment pour récupérer des documents d’état civil et de nationalité nécessaires au dépôt de sa demande de titre107.
La Défenseure des droits a renouvelé le constat de l’utilisation par certaines préfectures de simples contacts entre les adolescents et leur pays d’origine ou de la seule présence de membres de leur famille pour refuser la délivrance des titres de séjour et a rappelé que c’est bien la nature des liens avec les membres de la famille restés dans le pays d’origine, et non l’existence de liens dans ce pays, que l’autorité préfectorale doit examiner108.
Une telle disposition contrevient par ailleurs au cœur même des missions des services de l’ASE en charge de la protection et de l’accompagnement de ces jeunes durant leur minorité. Afin de ne pas aggraver les traumatismes de l’exil et leur solitude, faciliter ainsi leur insertion, et pour les soutenir dans leurs démarches, notamment de reconstitution d’état civil, ces services tentent en effet nécessairement de reprendre contact avec les familles.
En conséquence, la Défenseure des droits réitère les recommandations précédemment formulées à l’occasion des rapports sur les droits fondamentaux des étrangers et des mineurs non accompagnés, visant à reconnaître l’admission au séjour de plein droit des mineurs non accompagnés à leur majorité quel que soit l’âge auquel ils ont été pris en charge par l’ASE ou par un tiers digne de confiance, et quels que soient leurs liens avec leur famille dans leur pays d’origine109. »
- p. 77 à 79 :
« b) La remise en cause du droit inconditionnel à une prise en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance — Art. 12 bis
Les dispositions de l’article L. 222-5 du CASF prévoient la prise en charge, quelle que soit leur situation administrative, par le service de l’aide sociale à l’enfance, des mineurs qui ne peuvent demeurer provisoirement dans leur milieu de vie habituel, des pupilles de l’État, des mineurs confiés par le juge des enfants, des femmes enceintes et mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans mais aussi des majeurs âgés de moins de vingt-et-ans qui ne bénéficient pas de ressources ou d’un soutien familial suffisants, lorsqu’ils ont été confiés à l’aide sociale à l’enfance avant leur majorité.
Cette dernière disposition est issue dans sa rédaction actuelle, de la loi du 17 février 2022 relative à la protection des enfants qui, en prévoyant cette prise en charge, a souhaité encadrer strictement le pouvoir d’appréciation du président du conseil départemental qui ne peut porter que sur deux critères : l’absence de ressources ou de soutien familial suffisants. Si le président du conseil départemental bénéficiait, sous le contrôle du juge administratif, d’un large pouvoir d’appréciation antérieurement à la réforme de février 2022, ce dernier a été strictement limité à l’examen de ces deux critères. L’importance de la poursuite d’un accompagnement par l’aide sociale à l’enfance d’un mineur atteignant la majorité était ainsi réaffirmée.
En application de ces dispositions, le Conseil d’État a jugé que le droit à une prise en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance du jeune majeur qui remplit les conditions de l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles constitue une liberté fondamentale et ce même en présence d’une obligation de quitter le territoire français.189
L’exclusion de ce droit des jeunes faisant l’objet d’une décision portant obligation de quitter le territoire français marque un net recul dans la prise en charge des mineurs étrangers et plus particulièrement les mineurs non accompagnés.
Il convient de rappeler que l’accompagnement dans la reconstitution de leur état civil, dans les démarches administratives de régularisation de leur situation administrative puis d’accès au séjour, et l’éventuelle contestation d’une obligation de quitter le territoire français devant les juridictions compétentes font partie intégrante des obligations incombant aux départements prenant en charge ces jeunes durant leur minorité, et comme jeunes majeurs.
La Défenseure des droits ne peut souscrire à une telle disposition qui vise un public extrêmement vulnérable et pour lequel un accompagnement au moment de l’accession à la majorité, dans la lignée de la prise en charge mise en place durant la minorité, est particulièrement crucial.
Cette disposition est de nature à générer un conflit d’intérêt pour les services du conseil départemental dont la qualité de l’accompagnement vers la régularisation de la situation administrative d’un mineur viendrait conditionner leur obligation quant à la poursuite d’une éventuelle prise en charge à la majorité.
Elle prive, par ailleurs, de sens le travail accompli par les départements pendant la minorité de la personne, à l’heure où il est de plus en plus difficile de recruter des professionnels en protection de l’enfance, mettant à néant l’ensemble des efforts consentis et l’argent investi pour permettre au jeune de disposer d’une formation, d’un apprentissage, d’une scolarité, et d’une insertion plus globale.
En pratique, le Défenseur des droits est régulièrement saisi de la situation de jeunes majeurs soutenus par leurs éducateurs, présentant de nombreuses garanties d’intégration, et faisant malgré tout l’objet d’une mesure d’éloignement.
Ces préoccupations sont d’autant plus importantes que des restrictions sont envisagées concernant le droit au séjour, déjà fragile, des mineurs non accompagnés ayant été pris en charge par les services de l’aide sociale à l’enfance (supra), ce qui multipliera nécessairement les décisions d’obligation de quitter le territoire français prises à leur encontre. [...]. »
Voir l’avis du Défenseur des droits au format PDF :
- Avis DDD n°23-07
Voir l’avis du Défenseur des droits n°23-02 du 23 février 2023 relatif au projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration : www.infomie.net