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Rapport de l’IGAS - « Etat des lieux et perspectives d’évolution du groupement d’intérêt public « Enfance en danger » (GIPED) »

Publié le lundi 16 décembre 2019 , mis à jour le lundi 16 décembre 2019

Source : IGAS

Date : juin 2019, disponible au public depuis le 04 décembre 2019

Auteurs : Stéphanie FILLION, Jean-Robert JOURDAN et Thierry LECONTE (IGAS)

Présentation :

« Le groupement d’intérêt public ‘Enfance en danger’ (Giped) rassemble les parties prenantes de la protection de l’enfance (État, départements et associations) et, grâce aux financements à parts égales de l’État et des départements, assure deux fonctions : il porte le service national d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger (n° vert 119) et abrite l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE).

L’IGAS a cherché à évaluer le fonctionnement, l’organisation et l’activité de cet organisme dans la perspective de l’élaboration de son plan stratégique.
Il ressort de cette mission que le n° vert 119 est un instrument indispensable mais que la qualité de service de cette plateforme d’écoute doit et peut être améliorée.
Par ailleurs, la mission recommande que la production de données statistiques sur la protection de l’enfance soit réorganisée et que l’ONPE se positionne davantage comme centre de ressources et animateur de la recherche, fort d’une gouvernance partenariale, qui peut encore être renforcée.
Ces orientations stratégiques s’inscrivent dans le cadre plus large des réflexions sur le pilotage de la politique de protection de l’enfance.
 »

Résumé :

«  La ministre des Solidarités et de la Santé a demandé à l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) d’évaluer le fonctionnement et l’organisation du groupement d’intérêt public ‘Enfance en danger’ (Giped) dans la perspective de l’élaboration de son plan stratégique.
Cofinancé par l’État et les départements, cet organisme comprend le Service national d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger (n° vert 119) et l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE).

[*Le n° vert 119 est un filet de sécurité indispensable dont la qualité de service doit être améliorée*]

La mission a mis en évidence la saturation constante de la ligne du 119 en journée, en raison d’une faible capacité de traitement du plateau d’écoute. En 2017, pour près des trois quarts des 113 147 appels traités par le pré-accueil, les appelants ont été invités à rappeler ultérieurement. Bien qu’une priorité soit donnée aux appels de mineurs, cette saturation est préoccupante et ne correspond pas à la qualité de service attendue.

[*La production de données statistiques sur la protection de l’enfance doit être réorganisée et l’ONPE doit évoluer vers une fonction de centre de ressources et d’animateur de la recherche*]

Depuis sa création, l’ONPE a engagé et conduit de nombreuses études et soutenu des travaux de recherche, sans en avoir toujours les moyens. Parallèlement, le travail de collecte et d’analyse de données qu’assure l’Observatoire concernant l’enfance en danger se heurte à l’éparpillement des données nationales et à l’absence de mesure ou concepts standardisés qui empêche l’agrégation des différentes sources. Quant au dispositif national d’observation longitudinale* en protection de l’enfance, prévu par la loi de 2007 et reposant sur la transmission de données des observatoires départementaux vers l’ONPE, il n’est toujours pas opérationnel, faute de remontées suffisantes de données par les départements.

[*Le cadrage stratégique et la gouvernance partenariale du Giped doivent être renforcés*]

Le positionnement stratégique du Giped suppose un renforcement de sa gouvernance partenariale favorisant une pleine participation des départements et un co-pilotage plus efficace. Il pourrait devenir un organisme de référence pour la protection de l’enfance, au bénéfice d’une plus grande visibilité de cette politique publique, avec une mission technique englobant notamment les problématiques d’adoption. »

Sommaire :

« [*SYNTHESE*]

[*RAPPORT

1 LE GIPED, STRUCTURE DAVANTAGE CONSTRUITE AUTOUR DE SES DEUX ENTITES QUE COMME UN ENSEMBLE COHERENT, A SOUFFERT D’UN PILOTAGE STRATEGIQUE INCONSTANT*]

1.1 Le GIPED, outil partenarial national, intervient dans un cadre décentralisé

  • 1.1.1 La naissance du GIPED est très liée à la décentralisation de la politique publique de protection de l’enfance
  • 1.1.2 La gouvernance du GIPED est classique, comprenant un conseil d’administration rassemblant les parties-prenantes de la protection de l’enfance
  • 1.1.3 Le GIPED relève d’un cadre juridique sui generis
  • 1.1.4 Le financement du GIPED est paritaire entre l’Etat et les départements

1.2 Ni son organisation duale ni le projet, abandonné, de fusion avec l’AFA n’ont permis au GIPED de se construire comme un ensemble cohérent

  • 1.2.1 Le GIPED est davantage construit autour de ses deux entités que comme un ensemble cohérent
  • 1.2.2 Ancien et structurant, mais suscitant de nombreuses réserves, le projet de fusion GIPED / AFA a été abandonné en janvier 2019

1.3 Les positions de la tutelle ont obéré la soutenabilité du budget du GIP

  • 1.3.1 Le budget du GIPED a connu ces dernières années deux artefacts techniques qui en rendent la lecture pluriannuelle difficile
  • 1.3.2 Les subventions versées au GIPED ont été diminuées en 2018, puis rétablies en 2019 à leur niveau de 2017
  • 1.3.3 Le GIPED a couvert ses difficultés et ses choix budgétaires par prélèvement sur son fonds de roulement
  • 1.3.4 La trésorerie du GIPED doit être préservée pour faire face aux dépenses intervenant avant les premiers versements des départements

1.4 Le GIPED conduit une stratégie de ressources humaines stable, mais pourrait adapter davantage ses compétences à ses métiers

  • 1.4.1 Effectifs
  • 1.4.2 Expérience et parcours des collaborateurs
  • 1.4.3 Temps de travail des écoutants

[*2 LE SNATED EST UN « FILET DE SECURITE » INDISPENSABLE POUR LA PROTECTION DE L’ENFANCE, QUI DOIT CEPENDANT FAIRE L’OBJET D’AJUSTEMENTS AFIN D’AMELIORER SA QUALITE DE SERVICE*]

2.1 Créée il y a trente ans, la ligne téléphonique nationale dédiée à l’enfance en danger intervient quotidiennement pour prévenir et alerter

  • 2.1.1 Le service national d’accueil téléphonique de l’enfance « maltraitée », puis « en danger », a été créé il y a trente ans, conduisant à la mise en service du numéro d’appel 119 en 1997
  • 2.1.2 Le numéro 119 s’inscrit dans le vaste ensemble des plateformes téléphoniques à objet sanitaire et social
  • 2.1.3 L’organisation et le fonctionnement de la plateforme sont basés sur trois blocs d’acteurs : un pré-accueil, un plateau d’écoute, des cadres coordonnateurs

2.2 En dépit du filtrage des appels, la ligne du 119 reste saturée

  • 2.2.1 Le circuit de l’appel et la nomenclature associée sont complexes mais précis, permettant une analyse quantitative assez fine, qui rend notamment compte de certaines difficultés de gestion des flux d’appels
  • 2.2.2 La saturation de la ligne téléphonique est constante en journée et préoccupante car elle pèse sur la qualité du service rendu

2.3 Les appels très variés traités par les écoutants, dont la prise en charge est de bonne qualité, prennent la forme soit d’une information préoccupante, transmise à la CRIP, soit d’une aide immédiate, à visée préventive

  • 2.3.1 Comportant des motifs variés, les appels proviennent rarement des mineurs concernés mais plutôt des membres de la famille proche ou du voisinage
  • 2.3.2 La capacité de dialogue des écoutants est de qualité, mobilisant des outils et des compétences spécifiques d’écoute et d’adaptation afin de pouvoir apprécier correctement la nature du danger et la gravité de la situation
  • 2.3.3 L’appréciation de la situation débouche pour moitié sur une information préoccupante et pour l’autre moitié sur une aide immédiate, renvoyant à des processus d’alerte ou de prévention différents mais complémentaires

2.4 La visibilité du 119 est bonne, quoiqu’inégale parmi les acteurs, mais risque d’être fragilisée par la future bascule vers le numéro européen 116 111

  • 2.4.1 La visibilité du numéro 119 est globalement bonne
  • 2.4.2 La notoriété du 119 est cependant inégale parmi les acteurs intervenant directement ou non dans le champ de la protection de l’enfance
  • 2.4.3 Cette visibilité pourrait par ailleurs être fragilisée dans un avenir proche avec la suppression de la ligne 119 au profit du numéro unique européen 116 111

2.5 Le futur plan stratégique du GIPED devra être l’occasion de préserver le double positionnement du SNATED, améliorer sa qualité de service et sa visibilité, tout en renforçant son rôle d’animateur national des CRIP

  • 2.5.1 A l’avenir, il importe prioritairement de préserver le « filet de sécurité » national que constitue le 119 et d’améliorer la qualité du service rendu
  • 2.5.2 Le GIPED doit s’impliquer davantage dans la construction d’un langage commun autour de la notion d’information préoccupante et de son traitement
  • 2.5.3 Enfin, compte tenu de ses missions, la visibilité du 119, y compris en dehors des acteurs classiques de la protection de l’enfance, est primordiale

[*3 RECONNU POUR SON ACTIVITE D’ETUDES ET DE RECHERCHE, L’ONPE DEVRAIT RENFORCER SON ROLE D’ANIMATEUR DE RESEAUX PROFESSIONNELS ET PRECISER SES ORIENTATIONS STRATEGIQUES*]

3.1 Les missions de l’observatoire national ont été définies lors de sa création en 2004

  • 3.1.1 L’ONPE a été créé pour répondre à un besoin défini en 2003 : se donner les moyens de bien évaluer
  • 3.1.2 La mise en place de l’ONPE a été suivie, en 2007, par la création d’observatoires départementaux de la protection de l’enfance
  • 3.1.3 Contrairement à l’ONPE, certains observatoires nationaux ne disposent d’aucune équipe dédiée à la production de données

3.2 L’ONPE a principalement orienté son activité vers la conduite d’études et le soutien à la recherche dans le domaine de la protection de l’enfance

  • 3.2.1 De multiples études et publications sont produites par l’ONPE
  • 3.2.2 L’ONPE dispose d’un conseil scientifique, instance d’expertise, de conseil et de proposition en matière d’études et de recherches
  • 3.2.3 Le soutien à la recherche repose sur des appels à projets pilotés par le conseil scientifique
  • 3.2.4 L’ONPE diversifie les modes de diffusion des connaissances au profit des acteurs de la protection de l’enfance

3.3 La publication de données chiffrées pâtit d’une absence de mesure standardisée et d’un manque d’orientations stratégiques au niveau national

  • 3.3.1 Les données chiffrées nationales en protection de l’enfance sont éparses
  • 3.3.2 L’absence de mesure standardisée ne permet pas l’agrégation des différentes sources de données
  • 3.3.3 La production de chiffres clés devrait répondre à des orientations stratégiques nationales
  • 3.3.4 L’articulation entre le GIPED et la DREES doit être redéfinie

3.4 Un dispositif de transmission des données relatives à l’enfance en danger a été prévu par la loi de 2007 mais il n’est toujours pas opérationnel

  • 3.4.1 Le dispositif de transmission des informations par les départements, instauré par la loi de 2007, n’a été formalisé par décret qu’en 2011 puis modifié en 2016
  • 3.4.2 Le dispositif Olinpe n’est toujours pas opérationnel douze ans après sa création
  • 3.4.3 Un dispositif d’accompagnement des départements a été engagé récemment par l’ONPE

3.5 L’ONPE ne s’est pas clairement positionné en tant que centre de ressources au profit des départements

  • 3.5.1 Animateur du réseau des ODPE, l’ONPE devrait développer et organiser le partage de réflexions de fond, de méthode, d’expériences et de bonnes pratiques entre départements
  • 3.5.2 En l’absence de cadre de référence national d’évaluation des situations individuelles d’enfants en protection de l’enfance, l’ONPE n’est pas en mesure d’appuyer les départements dans sa mise en œuvre
  • 3.5.3 L’ONPE devrait se positionner davantage en centre de ressources et en animateur de la recherche en protection de l’enfance qu’en producteur de recherche

[*4 LE CADRAGE STRATEGIQUE ET LA GOUVERNANCE PARTENARIALE DU GIPED DOIVENT ETRE RENFORCES*]

4.1 Au sein de la gouvernance du GIPED, la place de l’Etat et des départements leur impose un copilotage effectif et une mobilisation réelle de leurs compétences

  • 4.1.1 Le copilotage du GIPED par l’Etat et les départements doit devenir effectif
  • 4.1.2 L’implication de l’Etat doit être renforcée sur le fond

4.2 Les faiblesses de la gouvernance nationale de la protection de l’enfance pèsent sur le GIPED

  • 4.2.1 La gouvernance nationale de la protection de l’enfance est un chantier ouvert
  • 4.2.2 L’articulation du GIPED et du CNPE reste à préciser

4.3 Le cadrage stratégique du GIPED passe par une convention pluriannuelle d’objectifs orientée vers la mise en œuvre d’un projet stratégique et des moyens clarifiés et stabilisés

  • 4.3.1 La tutelle a été focalisée sur les moyens au détriment du fond
  • 4.3.2 Un cadrage stratégique est aujourd’hui nécessaire

4.4 Dans un scénario ambitieux, un GIP ou une agence pour la protection de l’enfance pourrait être créé en prenant appui sur le GIPED et sa gouvernance partagée

  • 4.4.1 Gouvernance
  • 4.4.2 Outils et méthodes

[*RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

LETTRE DE MISSION

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

PIECE JOINTE

SIGLES UTILISES*] »

Résumé disponible au format pdf ci-dessous :

Résumé_rapport_IGAS

Rapport disponible au format pdf ci-dessous :

Rapport_IGAS_enfance_en_danger_2019

Voir en ligne : http://www.igas.gouv.fr/spip.php?ar...


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