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Rapport d’information sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

Publié le vendredi 16 février 2018 , mis à jour le vendredi 16 février 2018

Source : www.assemblee-nationale.fr

Auteurs : MM. Jean-Michel CLÉMENT et Guillaume LARRIVÉ, Députés

Sommaire :

I. FACE AU DÉFI MIGRATOIRE, DES AUTORITÉS PUBLIQUES EN DIFFICULTÉ DANS UN ENVIRONNEMENT JURIDIQUE INSTABLE ET ILLISIBLE 9

A. DES FLUX MIGRATOIRES IMPORTANTS 9

1. Une hausse des visas et des titres de séjour 9

a. Une augmentation régulière des visas accordés 9

b. Un accroissement des titres de séjour délivrés 11

2. L’augmentation du nombre de ressortissants étrangers séjournant régulièrement 14

3. Un volume annuel de demandes d’asile supérieur à cent mille 15

4. Une forte pression migratoire à nos frontières 16

5. Plusieurs centaines de milliers d’étrangers en situation irrégulière 18

6. Des éloignements contraints en faible nombre 19

B. UN ENCADREMENT JURIDIQUE FLUCTUANT ET PARTICULIÈREMENT COMPLEXE 22

1. Une sédimentation de multiples textes au détriment de la cohérence d’ensemble 23

a. Une réforme en moyenne tous les seize mois 23

b. Le dernier état du droit : la loi du 7 mars 2016 et ses textes d’application 25

2. Le foisonnement des décisions administratives 26

a. Les titres de séjour 27

b. Les décisions d’éloignement 28

3. Un régime contentieux de plus en plus complexe 31

a. Les recours contre les décisions d’éloignement 31

i. L’éclatement des règles procédurales 31

ii. Des tribunaux administratifs engorgés 33

iii. Des cours administratives d’appel encombrées 34

b. La prolongation et la contestation du placement en rétention 34

c. La visite domiciliaire chez l’étranger assigné à résidence 37

C. DES AUTORITÉS PUBLIQUES SUR LA DÉFENSIVE 37

1. Des agents de préfecture peinant à faire face à la masse croissante des procédures 38

2. Les difficultés rencontrées par les forces de sécurité intérieure 38

a. Les conséquences de la dépénalisation du séjour irrégulier 38

b. L’augmentation des escortes 39

3. Des acteurs de la justice pris dans un système tournant en partie à vide 40

a. Les magistrats judiciaires 40

b. Les magistrats administratifs 41

c. Les avocats 43

II. LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR JEAN-MICHEL CLÉMENT 44

A. DES MODIFICATIONS NÉCESSAIRES EN MATIÈRE D’ÉLOIGNEMENT ET DE CONTRÔLE DE LA RÉGULARITÉ DU SÉJOUR 44

1. Augmenter la durée de la retenue administrative pour vérification du droit au séjour 44

2. Recourir avec davantage de discernement à l’assignation à résidence 45

3. Encourager les retours volontaires 45

B. DES SIMPLIFICATIONS À OPÉRER DANS LE RÉGIME DU CONTENTIEUX 46

1. Supprimer l’Obligation de Quitter le Territoire Français dite « six semaines » 46

2. Adapter les règles relatives au contentieux de la rétention 47

a. Porter à quarante-huit heures le délai donné au JLD pour se prononcer sur le placement en rétention 47

b. Donner cinq jours au juge administratif pour statuer sur la légalité de l’OQTF visant un étranger placé en rétention 47

3. Confier au juge judiciaire le contentieux du maintien en rétention en cas de demande d’asile 48

C. UN ÉQUILIBRE À TROUVER QUI PRÉSERVE LA DIGNITÉ DES PERSONNES 49

1. La prise en charge des mineurs étrangers isolés : un impératif humain 50

a. Le défi posé par la présence des mineurs non accompagnés 50

Les mineurs isolés étrangers, désormais appelés « mineurs non accompagnés » (MNA), sont des étrangers âgés de moins de 18 ans, qui arrivent en France sans leurs parents et sans adulte titulaire de l’autorité parentale. Ils bénéficient d’une protection contre l’éloignement (68). Cette protection est la contrepartie de la dispense de titre de séjour dont tout mineur bénéficie en vertu de l’article L. 311-1 alinéa 1er.

Il est difficile d’obtenir des chiffres et des données précis concernant cette population. En termes de « flux », d’après le rapport annuel d’activité 2016 de la Mission mineurs non accompagnés (MMNA) (69), 2 555 personnes ont été déclarées mineures isolées étrangers du 1er juin au 31 décembre 2013, 5 033 du 1er janvier au 31 décembre 2014, 5 990 du 1er janvier au 31 décembre 2015 et 8 054 entre le 1er janvier et le 31 décembre 2016. Pour l’année 2017, au 22 décembre, ce sont, d’après la DGEF, plus de 14 600 mineurs non accompagnés qui ont été confiés par décision judiciaire à l’aide sociale à l’enfance (ASE). En termes de « stock », selon un rapport d’information sénatorial du 28 juin 2017 (70), « le nombre de mineurs pris en charge par les conseils départementaux était de 13 008 au 31 décembre 2016, contre environ 10 194 au 31 décembre 2015. Selon l’assemblée des départements de France (ADF), en juin 2017, ce « stock » atteignait 18 000 mineurs ». D’après le Conseil départemental de la Vienne, dont votre Rapporteur Jean-Michel Clément a rencontré les représentants, ce sont 25 000 à 30 000 mineurs se disant non accompagnés qui seraient arrivés sur le territoire français en 2017, soit le double de 2016.

D’après la Cimade, ces mineurs viennent essentiellement d’Afrique de l’ouest, et secondairement d’Afrique centrale, du Maghreb et d’Asie (Pakistan, Afghanistan, Bangladesh en majorité). Ils ont généralement entre 15 et 18 ans, bien qu’un certain rajeunissement soit perceptible sur la période récente. Près de 95 % d’entre eux sont des garçons. Les flux d’arrivées se concentrent pour l’essentiel sur les départements frontaliers, principalement ceux qui comprennent des villes à forte densité, ainsi que ceux du littoral abritant une zone portuaire importante et d’Île-de-France. Toutefois, l’augmentation de ces flux est constatée sur tous les départements. Le département de la Vienne, par exemple, est particulièrement concerné depuis deux ans et demi par l’arrivée de jeunes originaires de Guinée-Conakry.

Sur ce sujet des mineurs isolés, deux positions s’affrontent, que votre Rapporteur Jean-Michel Clément résumera à partir de l’expérience de Poitiers où il a rencontré les différentes parties prenantes.

Le Conseil départemental de la Vienne souligne, pour sa part, que le budget qu’il consacre aux mineurs non accompagnés est passé de 2 millions d’euros en 2015 à 8 millions d’euros (71) en 2017. Globalement, selon les estimations de l’Assemblée des départements de France (ADF), les départements auront accueilli en 2017 environ 25 000 jeunes pour un coût total d’1,25 milliard d’euros (72). Le Conseil départemental de la Vienne a mis en place une évaluation relativement rapide de la minorité, reposant notamment sur un ou deux entretiens de deux heures avec des éducateurs spécialisés (73). Une fois la détermination de la minorité effectuée, à partir d’un faisceau d’indices, le Conseil départemental suggère au procureur de la République une décision sur la minorité, toujours suivie en pratique. D’après le Conseil départemental et les services de la préfecture, il apparaîtrait, après évaluation, que 70 % de ces « jeunes » ne sont en réalité pas mineurs et ne se sont déclarés tels que pour éviter une mesure d’éloignement et obtenir un titre de séjour.

À l’inverse, les avocats du barreau de Poitiers spécialisés en droit des étrangers et les associations locales reprochent au département de refuser trop fréquemment et de manière injustifiée de reconnaître la minorité, même lorsque le jeune a un document d’identité et une carte consulaire, au motif qu’il ne dispose pas des moyens d’héberger l’ensemble des jeunes concernés. Ceci les amène à saisir très souvent le juge des enfants en vue d’obtenir une ordonnance de placement provisoire à l’aide sociale à l’enfance. Dans l’attente d’une décision définitive sur leur minorité ou d’un placement à l’ASE, les jeunes, logés à l’hôtel et souvent en errance autour de la gare, sont aidés par des associations remarquables telles que La Maison des 3 Quartiers.

Les critiques ainsi formulées rejoignent celles émises par la Cimade. Celle-ci incrimine notamment l’hétérogénéité, d’un département à l’autre, des pratiques d’évaluation menées surtout à partir de l’apparence physique (arrondi du visage, pilosité faciale et corporelle, pomme d’Adam, morphologie), de la maturité, de la tonalité de la voix, de l’acné, etc. Certains mineurs bénéficient de plusieurs entretiens, d’autres d’un seul, le plus souvent en l’absence d’équipe pluridisciplinaire.

Les observations formulées par votre Rapporteur Jean-Michel Clément rejoignent le constat alarmant dressé par M. le préfet Stéphane Bouillon lors de sa rencontre avec vos Rapporteurs. Le département du Rhône et la métropole de Lyon sont « dépassés » par le nombre de mineurs isolés. La phase d’évaluation, censée se dérouler en cinq jours, prend dans la métropole plusieurs semaines.

b. Mieux garantir les droits d’un public fragile 52

Votre Rapporteur Jean-Michel Clément partage la demande de la Cimade tendant à ce que les pratiques d’évaluation soient davantage harmonisées, avec des méthodes et des critères communs d’évaluation (74), ce qui empêcherait la remise en cause de la minorité lorsqu’un jeune change de département.

Proposition n° 7 : Renforcer l’harmonisation des pratiques d’évaluation des mineurs non accompagnés

À l’hétérogénéité dans les pratiques d’évaluation s’ajoute une disparité en termes de mise à l’abri et de prise en charge. Selon la Cimade, dès la contestation de l’authenticité (très fréquente) des documents d’identité, les jeunes, parfois en cours de scolarité, sont exclus immédiatement de l’aide sociale à l’enfance. L’existence de fortes disparités territoriales a également été relevée par le Défenseur des droits dans son avis du 15 décembre 2017 rendu à la demande de Vos Rapporteurs (75). Selon lui, il n’est pas rare que les jeunes « se voient opposer un refus de prise en charge et d’évaluation sans justification, qu’ils disposent ou non d’un document d’identité (…) D’autres jeunes obtiennent un rendez-vous pour une évaluation de leur situation, avec parfois des délais assez longs, et sans pour autant bénéficier d’une mise à l’abri à titre conservatoire, avec pour conséquence qu’ils restent à la rue. Enfin, certains sont mis à l’abri dans des conditions particulièrement précaires (dans des hôtels insalubres, avec peu de moyens financiers pour vivre), ne bénéficiant que rarement à ce stade d’une visite médicale. »

Là aussi, il conviendrait d’uniformiser les pratiques entre les départements en précisant ce que doit être la prise en charge, celle-ci étant souvent très insuffisante en termes de suivi socio-éducatif.

Proposition n° 8 : Garantir, pour tout étranger en demande de prise en charge, se disant mineur et isolé, une mise à l’abri dans des conditions dignes et au moins un entretien avec les services compétents mandatés par le département

Ces préconisations s’imposent aux yeux de votre Rapporteur Jean-Michel Clément, compte tenu de la fragilité de la population concernée, proie bien souvent de réseaux criminels et soumise à de forts risques d’agressions, y compris sexuelles (76).

Il est clair que les départements ne sauraient porter seuls le poids financier de l’évaluation et de la prise en charge des mineurs non accompagnés, sous peine que l’augmentation continue des arrivées ne porte leurs capacités d’accueil à saturation. Une plus grande intervention de l’État dans le dispositif, selon des modalités qui restent à définir, est indispensable, d’autant plus au vu de l’arrêt du 8 novembre 2017 du Conseil d’État (77). Celui-ci a jugé que, si la protection des mineurs étrangers isolés relève de la compétence du service de l’aide sociale à l’enfance des départements dans les conditions prévues par l’autorité judiciaire, il n’en demeure pas moins que « cette compétence de principe (...) ne fait pas obstacle à l’intervention de l’État, pour la prise en charge, à titre exceptionnel, des mineurs, dès lors qu’une telle intervention est nécessaire, lorsqu’il apparaît que le département est manifestement dans l’impossibilité d’exercer sa mission de protection des mineurs ». M. Dominique Bussereau a demandé au Premier ministre, au nom de l’Assemblée des départements de France (ADF), que l’État prenne à sa charge financièrement l’évaluation et l’hébergement des jeunes étrangers concernés jusqu’à la déclaration de minorité ou de majorité (78). La prise en charge et l’accompagnement socio-éducatif des mineurs seraient ensuite assurés par les services de la protection de l’enfance, selon la clé de répartition entre départements instituée en 2013. Si la contribution de l’État, est indispensable, elle ne doit pas pour autant conduire à sortir les mineurs isolés du dispositif de la protection de l’enfance.

2. Améliorer la mise en œuvre des procédures de délivrance ou de renouvellement des titres 54

a. La procédure applicable aux étrangers malades 54

b. Les autres procédures 55

3. Garantir une protection aux personnes séjournant sans titre et non éloignées 56

a. Protéger les personnes en situation de non-droit 56

b. Abroger la circulaire du 12 décembre 2017 relative à l’examen des situations administratives dans l’hébergement d’urgence 58

TRAVAUX DE LA COMMISSION 61

LISTE DES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR JEAN-MICHEL CLÉMENT 63

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES () ET DES DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LES RAPPORTEURS 65

ANNEXE 1 : PROCÉDURES CONTENTIEUSES ET TEXTES APPLICABLES AUX DÉCISIONS D’ÉLOIGNEMENT DES RESSORTISSANTS ÉTRANGERS 71

ANNEXE 2 : PROCÉDURES CONTENTIEUSES ET TEXTES APPLICABLES AUX DÉCISIONS RELATIVES À L’ENTRÉE SUR LE TERRITOIRE ET AU REGROUPEMENT FAMILIAL 80

ANNEXE 3 : PROCÉDURES CONTENTIEUSES ET TEXTES APPLICABLES AUX DÉCISIONS RELATIVES À L’ASILE ET À L’EXTRADITION 85

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Rapport disponible en format pdf ci-dessous :

Voir en ligne : http://www.assemblee-nationale.fr/1...


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