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Rapport de la mission d’information et d’évaluation sur « la politique d’accueil des personnes d’origine étrangère du département » d’Ille-et-Vilaine, extrait du recueil des actes administratifs, session du 2ème trimestre 2019 (juin)

Publié le jeudi 18 juillet 2019 , mis à jour le jeudi 18 juillet 2019

Source : Département d’Ille-et-Vilaine, recueil des actes administratifs, à partir de la page 123

Date : juin 2019

Extraits :

« Préambule :

Le présent rapport est issu d’une mission diligentée par l’Assemblée Départementale, lors de la session du 27 septembre 2018. À la demande de 11 conseillers départementaux et suite à une délibération votée à l’unanimité, une « mission d’information et d’évaluation sur la politique d’accueil des personnes d’origine étrangère du Département » a été instituée.

La création de cette mission se fonde sur le constat que la prise en charge sociale des populations d’origine étrangère, notamment celles issues des mouvements migratoires récents, a un impact significatif sur l’action sociale du Conseil départemental d’Ille-et-Vilaine.

L’accueil et l’accompagnement de ces populations, très souvent en situation de fragilité, exigent en effet une intervention croissante de la part du Département qui est amené à intervenir de diverses manières à leurs bénéfices : prise en charge des Mineurs Non Accompagnés (MNA), aides financières aux familles au titre de l’Aide Sociale à l’Enfance, accompagnement social des personnes dans les Centres Départementaux d’Action Sociale (CDAS), soutien aux associations humanitaires et caritatives…

C’est pourquoi la Collectivité Départementale a eu la volonté d’examiner l’état actuel de ses interventions et les évolutions qu’elles ont connues ces dernières années, au regard des compétences et responsabilités qui sont celles d’un Département.

Dans un contexte budgétaire contraint, il nous est également paru indispensable de les analyser au regard des moyens financiers qui y sont consacrés et de la montée en charge conséquente qu’elles représentent, et déjà constatée pour ce qui concerne l’accompagnement des MNA.

Enfin, nous devons impérativement questionner le rôle des différents acteurs impliqués qu’il s’agisse de l’Etat, des associations ou encore des autres collectivités. En effet, sur cette problématique, le Département ne dispose pas de toutes les compétences ni de toutes les clés de compréhension, tout en étant en grande partie tributaire de politiques nationales sur lesquelles il n’est pas décisionnaire.

Composée de onze élus, la mission a débuté ses travaux par une phase d’appropriation de la problématique grâce à un travail documentaire autour de la question migratoire. Elle s’est réunie régulièrement et s’est attachée à investiguer au plus près du terrain afin d’identifier les actions mises en œuvre par les services du Conseil Départemental au bénéfice de cette population et au regard des compétences dévolues à la collectivité par la réglementation, chef de file des politiques sociales. Elle a procédé à douze visites et auditions permettant de cerner le sujet, d’identifier les limites et les difficultés auxquelles sont confrontés les acteurs et dégager des préconisations pour faire évoluer positivement son action.

Eléments introductifs

A. Précisions sémantiques
B. L’enjeu migratoire en Bretagne et Ille-et-Vilaine
C. Nature des interventions du Conseil départemental

L’intervention des services ou des financements du Conseil Départemental bénéficiant à des personnes d’origine étrangère concernent essentiellement celles qui entrent dans le champ de la protection de l’enfance du fait de leur minorité

I - les mineurs avec des adultes

II – les Mineurs Non Accompagnés

Selon le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, "un enfant non accompagné est une personne âgée de moins de 18 ans, qui est séparée de ses deux parents et n’est pas pris en charge par un adulte ayant, de par la loi ou la coutume, la responsabilité de le faire."

A. Considérations générales

En préambule, il convient de souligner que la compétence du Département en matière de protection de l’enfance justifie la forte mobilisation en faveur des mineurs non accompagnés. Cette politique est avant tout garante de la protection des mineurs et de leur isolement d’où son émargement à la politique Protection de l’enfance. Au regard de sa responsabilité, la prise en charge à l’aide sociale à l’enfance des MNA constitue donc une priorité de l’intervention du Département. Elle est conduite en parallèle des autres politiques publiques menées en faveur des populations étrangères de la petite enfance jusqu’à la fin de vie.

En effet, la prise en charge sur le sol français des mineurs étrangers privés de la protection de leur famille s’organise dans le cadre de l’ASE, dans la mesure où les pouvoirs publics français, reconnaissant ces jeunes comme étant en danger, ont affirmé dès la loi de mars 2007 la responsabilité des Départements à les prendre en charge. Ainsi dès qu’un jeune est reconnu mineur et isolé, les services de la protection de l’enfance ont l’obligation d’intervenir auprès de lui.

Le texte de référence qui crée obligation à la collectivité départementale en la matière est l’article L. 112-3 du Code de l’Action Sociale et des Familles (CASF)

(...)

Ainsi il apparait que cette responsabilité, au cœur des compétences départementales, doit être entendue de façon large et impérative. La protection de l’enfant s’impose, seules les modalités de mise en œuvre sont sujettes à interprétation. Elles ont évolué au fil du temps pour s’adapter au besoin.

La prise en compte des MNA par le Département se décompose en deux phases distinctes : l’évaluation des critères définissant la notion de Mineur Non Accompagné, puis la phase de prise en charge au titre de l’Aide Sociale à l’Enfance du fait de ce statut de MNA.

B. Phase d’évaluation

Le rapport d’orientations budgétaires 2019 du Conseil Départemental précise que « le Département, via sa mission spécifique, exerce toujours pleinement sa responsabilité face à l’évaluation de la minorité et de l’isolement de toutes personnes se déclarant mineures. En 2017, ce sont 630 personnes qui se sont présentées à la mission, dont 139 ont été évaluées mineures. Pour 2018, plus de 600 jeunes se sont d’ores et déjà présentés à la mission ; plus de 200 ont été accueillis à l’ASE. Cette phase de mise à l’abri durant la phase d’évaluation génère des coûts de plus en plus conséquents d’hébergement, d’alimentation et de frais annexes, le Département assumant ses obligations en veillant à ce que les conditions d’accueil soient suffisantes. L’expertise développée par l’équipe en charge de cette mission permet de protéger les personnes reconnues mineures et d’écarter du dispositif les majeurs, sachant qu’en cas de doute sur l’âge estimé, celui-ci est toujours au bénéfice du jeune se déclarant mineur. Le travail de partenariat avec la justice facilite la réactivité de la gestion des dossiers et une meilleure fluidité des procédures »

Il convient de préciser, par rapport au nombre de MNA affiché dans le rapport d’orientation budgétaire 2019, que les chiffres pour 2018 étaient provisoires. Au final, en 2018, 715 personnes se sont présentées à la mission et 281 ont été prises en charge par l’ASE.

En effet, l’Ille et Vilaine s’est dotée d’une équipe spécifique dédiée à cette activité. Cette première phase est destinée à s’assurer de la minorité de la personne et de sa situation d’isolement familial sur le territoire français.

Il convient de noter que d’autres Départements ont fait des choix différents en matière de prise en charge initiale des MNA. Ainsi, le Département du Calvados, auditionné par la mission, a délégué une partie de cette compétence à l’association « France Terre d’Asile » qui est chargée de la mise en œuvre de l’examen de la minorité, personnes orientées après être reçues par les services du siège du Département.

En Ille-et-Vilaine, elle débute par une évaluation sociale. Si cela est nécessaire, des investigations complémentaires peuvent être menées. Ces investigations concerneront les documents d’état civil présentés par la personne. En dernier recours, ces investigations pourront être médicales sur sollicitations de l’autorité judiciaire, en l’absence de documents d’identité valables et en cas d’invraisemblance de l’âge allégué.

L’évaluation sociale se déroule dans une langue comprise par l’intéressé, le cas échéant avec le recours d’un interprète, faisant preuve de neutralité vis-à-vis de la situation. Le jeune est informé des objectifs et des enjeux de l’évaluation.

Les points indispensables à aborder lors de l’évaluation sociale sont :

  • L’état civil,
  • La composition familiale,
  • La présentation des conditions de vie dans le pays d’origine,
  • Les motifs de départ du pays d’origine et la présentation du parcours migratoire jusqu’à l’entrée sur le territoire français,
  • Les conditions de vie depuis l’arrivée en France,
  • Le projet de la personne.

Il est rappelé dans l’ « arrêté relatif à l’évaluation de la minorité et de l’isolement familial des personnes se déclarant mineures privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille » que cette liste n’est pas exhaustive mais présente seulement les 6 points indispensables de l’évaluation sociale.

L’intervention auprès des MNA commence donc en amont de la prise en charge ASE proprement dite, par cette phase d’évaluation de la minorité réelle du demandeur. Cette phase est censée durer cinq jours. Elle est financée par l’État. En Ille-et Vilaine, elle est en moyenne de 20 jours, le différentiel étant pris en charge par la Collectivité.

Depuis quelques années et notamment suite aux interventions du Conseil Départemental, un ratio national a été mis en place. L’Ille-etVilaine se voit orienter 1,82% des mineurs (ou personnes évaluées comme telles) confiés au plan national par décision judiciaire. Ce ratio prend notamment en compte le nombre de jeunes de moins de 20 ans dans la population totale.

Au niveau national, au sein de la sous-direction des missions de protection judiciaire et d’éducation (SDMPJE) du ministère de la justice, une « mission mineurs non accompagnés » (MMNA) coordonne le dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation des mineurs non accompagnés.

C’est dans un triple objectif que de nouvelles modalités d’organisation ont été retenues depuis le 31 mai 2013 et que la cellule nationale a été mise en place :

  • limiter autant que faire se peut les disparités entre les départements s’agissant des flux d’arrivée des personnes reconnues comme MNA par l’autorité judiciaire
  • apporter aux personnes se présentant comme MNA et aux MNA toutes les garanties liées au respect de leurs droits ;
  • harmoniser les pratiques des départements lors de la période de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation des jeunes, cette période étant destinée à s’assurer de leur minorité et de leur situation d’isolement sur le territoire français, conditions de leur prise en charge dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance.

La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant donne une base législative à ce dispositif de répartition des mineurs non accompagnés ainsi qu’à la mission d’aide à la décision judiciaire du ministère de la justice. Le décret 2016-840 du 24 juin 201612, complété par l’arrêté du 28 juin 2016, est venu préciser les missions de la cellule.

Celle-ci ne peut être saisie qu’à l’issue d’une évaluation conduite par le CD concluant à la minorité et à l’isolement familial. En cas d’investigation complémentaire, l’autorité judiciaire ne pourra solliciter la cellule nationale qu’à l’issue du résultat de ces investigations et si ces dernières concluent à la minorité et à l’isolement.

Selon la loi, seule l’autorité judiciaire est à même de saisir la cellule nationale. Elle doit le faire systématiquement dès lors qu’un jeune est reconnu mineur non accompagné par les services évaluateurs du CD, une fois les investigations complémentaires terminées. La cellule nationale doit pouvoir disposer de données actualisées sur le nombre de MNA accueillis par chaque département.

(...)

C. Phase de prise en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance

Lorsque le jeune répond aux critères de minorité et d’isolement et qu’il est « affecté » en Ille et Vilaine, commence alors la seconde phase, celle de la prise en charge au titre de l’ASE et de la mobilisation des moyens ad hoc pour accompagner le jeune afin de lui permettre de construire son projet et de devenir progressivement autonome.

Ce public est très différent du public habituel de l’ASE : essentiellement masculin, avec un âge moyen de 15,5 ans à l’arrivée, un parcours de vie particulier, une ferme volonté de s’intégrer et une maturité souvent précoce. Il est aussi cependant nécessaire de prendre en considération leur histoire parfois douloureuse et souvent génératrice d’une vulnérabilité psychologique due aux évènements traumatiques qu’ils ont vécus, l’isolement auquel ils sont confrontés ainsi que leur santé physique parfois fragile.

L’adaptation du dispositif à ces besoins particuliers et aux volumes concernés ont motivé le lancement de trois appels à projet sur la période 2017-2018 pour l’ouverture de places d’hébergement et d’accompagnement, soit 236 places au total (100 Coallia, 36 Armée du Salut, 40 Tremplin Vitré, 30 ARASS, 30 ASFAD).

Enfin, un nouvel appel à projet a eu lieu, fin 2018, pour atteindre 266 places en 2019. Un nouveau plan a été adopté par l’Assemblée départementale en avril 2019 afin de créer environ 150 nouvelles places.

Globalement en 2018, la collectivité départementale aura consacré près de 20 700 000 € à la politique d’accueil et d’accompagnement des MNA (+ 26,6 % par rapport à 2017) dont 1,9 M€ pour la mise à l’abri et 17,04 M€ pour les prises en charge au titre de l’ASE, le reste représentant des dépenses de personnel dédié exclusivement à cette mission. Au 31 décembre 2018, 629 jeunes étaient accueillis par le dispositif de l’aide sociale à l’enfance.

Le rapport d’orientations budgétaires 2019 du Conseil Départemental 35 précise les moyens mobilisés :

En ce qui concerne « le plan en faveur des mineurs non accompagnés (MNA) adopté à la session de juin 2017, le bilan des créations de places depuis son origine s’établit comme suit dans le dispositif classique de protection de l’enfance : 35 places dans les établissements de l’enfance pour les mineurs les plus vulnérables, 15 places au FJT (Foyer de jeunes travailleurs) de Vitré pour des mineurs un peu plus autonomes. À la suite de 2 appels à projets, en 2018 ont été créées 40 places en colocation portées par le FJT de Vitré pour des mineurs autonomes, puis 60 places en colocation à Saint-Malo et Rennes dont les opérateurs sont respectivement l’ARASS (Association pour la réalisation d’actions sociales Spécialisées) et l’ASFAD (association pour l’Action Sociale et la Formation à l’Autonomie et au Devenir).

Dans ce prolongement, le 3ème appel à projet permettra d’ouvrir les 30 dernières places en colocation sur les territoires non encore couverts de Brocéliande, Redon ou Fougères.

Pour répondre à l’afflux des MNA, il faut également rappeler l’ouverture de 3 sites, dont la fonction première est avant tout l’orientation et la définition du projet du jeune mineur. L’appel à projet lancé à cet effet a permis d’en organiser l’accompagnement.

On y retrouve les anciennes casernes de Guillaudot à Rennes pour 100 jeunes, dont l’opérateur est l’association COALLIA, celle de Sens-deBretagne pour 24 places, et un ancien IME (Institut médico-éducatif) à Saint-Georges-de-Reintembault pour 12 jeunes, la gestion de ces deux derniers étant confiée à l’association « Les enfants de Rochebonne ».

Cela porte le nombre de places ouvertes pour les mineurs non accompagnés à 316 depuis la mi-2017. Conformément au plan qui envisageait le développement de familles solidaires ou de familles de parrainage, la démarche est aujourd’hui engagée. Grâce à différents canaux tels que la mobilisation des comités consultatifs, des associations de solidarité internationale et une communication dans le journal départemental « Nous Vous-Ille », une centaine de candidatures ont été enregistrées et sont en cours d’instruction. Une quinzaine de jeunes ont trouvé leur famille de parrainage et 4 jeunes sont accueillis à plus long terme dans des familles solidaires. »

D. L’exemple du financement et de l’action de COALLIA

L’association COALLIA est spécialisée dans l’accueil, l’accompagnement vers l’insertion et l’autonomie, et l’hébergement des publics étrangers fragilisés. Elle a créé en Ille-et-Vilaine en 2008 le Service d’Accompagnement des Mineurs Isolés Étrangers (SAMIE) devenu depuis le Service d’Accompagnement des Mineurs Non Accompagnés (SAMNA). En 2018 il est intervenu auprès de 522 jeunes dont 65 jeunes filles (12%). Il a engagé 153 procédures et a vu en aboutir 140 (4 rejets, 5 naturalisations, 24 protections internationales et 107 cartes de séjour ou de résident).

Le Département en finance l’activité depuis sa création le 1er avril 2008 sur la base d’une convention de partenariat renouvelée chaque année.

En 2018, 2 030 305€ ont permis à COALLIA d’assurer ses missions d’hébergement et d’accompagnement des MNA notamment suite à la création du service Accueil MNA et la mobilisation depuis août 2017 de l’ancienne caserne Guillaudot à Rennes ainsi que des locaux du CROUS en période d’été. Depuis cette date 234 MNA ont été hébergés, 135 sont sortis après une durée moyenne de séjour de 244 jours (8 mois). 33 sont résidents depuis août 2017.

Au regard de ce que la commission a pu observer et analyser au cours de son travail, il s’avère que le CD35 a mis progressivement en place les dispositifs ou expérimentations qui sont recommandés par les acteurs nationaux développant une analyse globale de la question (ODAS, ONPE). Qu’il s’agisse de la création dès 2011 de la mission MNA avec une équipe dédiée et professionnalisée sur ce type d’accueil, de l’expérimentation en cours de la mise en place de familles solidaires ou de parrainage (voir en annexe 4 l’exemple sur Vitré) ou encore d’une véritable politique de formation et d’accompagnement vers l’insertion professionnelle, la collectivité est parmi celles qui sont le plus en avance sur le sujet et surtout qui ont mis en place et améliorent en permanence des réponses les plus adaptées à la problématique des MNA, bien souvent éloignées de celle des publics « classiques » de l’ASE.

Ainsi la mission peut faire sienne la conclusion de la Lettre de l’ODAS :

« Les modes d’accueil adaptés aux mineurs non accompagnés : Face à l’urgence, des départements innovent » de janvier 2018 :

« Bien que les expériences d’accueil spécifique des MNA concernent encore un nombre limité de jeunes, elles ont vocation à se développer dans l’avenir. En effet les départements prévoient dès à présent une forte augmentation des MNA. Mais ils voient aussi dans les initiatives prises sous la pression de l’urgence des sources d’enseignement précieuses pour l’ensemble de la protection de l’enfance, tout particulièrement sur le plan de l’insertion socio-professionnelle. Par ailleurs, la relation établie avec des familles bénévoles est aussi riche d’enseignements.

Tout bien considéré, la prise en charge des MNA soulève plus de satisfactions que de critiques, à l’exception bien entendu du problème délicat du premier accueil. En effet, les Départements demandent à l’État un plus grand investissement de ses services pour déterminer si le jeune étranger relève bien de la responsabilité du Département du fait de son âge. Cette appréciation positive est d’ailleurs partagée par l’ONPE, qui évoque, à l’issue d’une visite réalisée à la Mecs des Monedières
(Corrèze) les 7- 8 décembre 2015 :

“Peut-être sommes-nous, avec les MIE (MNA), sur des questions qui relèvent plus d’une protection de l’adolescence, avec toutes les questions relatives à l’insertion professionnelle, l’accès au logement etc., que sur une protection de l’enfance classique. Cela expliquerait pourquoi certains services Ase se trouvent démunis pour travailler avec ce public

(...)  »

Rapport disponible dans le recueil des actes administratifs à partir de la page 123 :

RAA_Ille_et_Vilaine_2019

Voir en ligne : https://www.ille-et-vilaine.fr/site...


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