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Rapport annuel 2019 du Défenseur des droits sur les droits de l’enfant - « Enfance et violence : la part des institutions publiques »

Publié le lundi 18 novembre 2019 , mis à jour le mardi 19 novembre 2019

Source : Défenseur des droits

Date : 18 novembre 2019

Sommaire et extraits :

«  Éditorial

Introduction

1 Les violences faites aux enfants au sein des institutions publiques : une réalité insuffisamment prise en compte

1.1. Une prise de conscience progressive

1.2. Une connaissance largement incomplète de la réalité des violences en institution

1.3. Des violences trop souvent banalisées ou minimisées

  • A. Les violences des adultes sur les enfants
  • B. Les violences entre enfants

1.4. Des outils à perfectionner pour garantir la sécurité des enfants dans les institutions

  • A. La consultation des fichiers de police judiciaire en amont du recrutement
  • B. Le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux

1.5. La nécessité d’améliorer le repérage, le signalement et le traitement des violences

  • A. Un dispositif de remontée d’information insuffisant
  • B. Des freins persistants aux signalements

2 Le poids des violences induites par les institutions elles-mêmes

2.1. Des institutions publiques qui ne parviennent pas toujours à répondre aux besoins fondamentaux des enfants : l’exemple de la protection de l’enfance

  • A. Le besoin de sécurité affective des enfants confiés
  • B. L’instabilité des parcours des enfants confiés

2.2. Des institutions publiques qui ne prennent pas en compte la vulnérabilité inhérente à l’enfance

  • A. Des situations dans lesquelles les enfants sont ignorés
  • B. L’incarcération des mineurs : des enfants traités comme des adultes
  • C. Des enfants dont la particulière vulnérabilité est négligée des adultes

« Les enfants se trouvent parfois fragilisés, en raison par exemple d’événements traumatiques qu’ils ont pu connaître ou du
contexte dans lequel ils se trouvent. La prise en compte de ces fragilités particulières devrait être une considération primordiale dans le traitement de leur situation par les institutions publiques. Or, ce n’est pas toujours le cas, comme en témoignent les exemples des mineurs non accompagnés, des mineurs victimes ou encore des mineurs qui rendent visite à leur parent en milieu carcéral.

L’évaluation des mineurs non accompagnés

Les mineurs non accompagnés font l’objet, avant toute prise en charge en protection de l’enfance, d’une évaluation de leur minorité et de leur isolement. Ces deux caractéristiques, minorité et isolement, devraient conduire à mettre en place des précautions particulières concernant leur accueil et leur accompagnement. Néanmoins, la fragilité psychologique de ces jeunes personnes et les conséquences qu’a pu avoir sur eux un parcours d’exil synonyme de déracinement
et souvent empreint de violences ne sont pas suffisamment pris en considération. La méconnaissance des caractéristiques d’un stress post-traumatique peut aller jusqu’à les priver de certains droits.

En effet, lors des entretiens d’évaluation, des incohérences dans le récit pourront conduire le conseil départemental chargé de l’évaluation à retenir la majorité de la personne, et donc à refuser sa prise en charge, alors que, comme l’a relevé le Défenseur des droits : « ces éléments peuvent aussi marquer le signe d’un trouble post traumatique et devraient amener
à une vigilance accrue des services quant à la prise en charge du jeune évalué. En effet, la confusion importante du récit, l’incapacité à se repérer dans le temps avec des périodes passées sous silence, des réactions non adaptées, ainsi que le parcours migratoire lui-même (le passage par la Libye et la traversée de la Méditerranée, forcément traumatiques) du jeune migrant devraient appeler l’attention des évaluateurs sur la vulnérabilité du jeune évalué. »

Certains d’entre eux sont aussi victimes de la traite des êtres humains, phénomène qui requiert une prise en charge spécifique et auquel les forces de l’ordre, le service public de la justice et les éducateurs sont encore insuffisamment formés.

Le Défenseur des droits a déjà rappelé l’importance de l’évaluation, qui doit être organisée par des professionnels formés, y
compris à l’approche ethnoculturelle, et qui doit respecter les prescriptions de l’arrêté du 17 novembre 2016 : « démarche empreinte de neutralité et de bienveillance. L’évaluateur analyse la cohérence des éléments recueillis au cours d’un ou de plusieurs entretiens, si nécessaire en demandant le concours de professionnels d’autres spécialités ou en effectuant des vérifications auprès de particuliers concernés. Ces éléments constituent un faisceau d’indices qui permet d’apprécier si la personne est un mineur privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille »
 »

2.3. Des institutions publiques qui considèrent l’enfant comme un « objet » de leur intervention

  • A. La parole de l’enfant peu entendue

« Lorsque l’enfant est capable de discernement, l’article 388-1 du code civil prévoit qu’il peut être entendu dans toute procédure le concernant et que cette audition est de droit dès lors qu’il en fait lui-même la demande.

Plus spécifiquement en matière d’assistance éducative, l’article 1182 du code de procédure civile prévoit que le juge « entend le père, la mère, le tuteur, la personne ou le représentant du service à qui l’enfant a été confié et le mineur capable de discernement et porte à leur connaissance les motifs de sa saisine. Il entend toute autre personne dont l’audition lui
paraît utile. ». De même, en vertu de l’article 1184 du même code, le juge des enfants ne peut prendre de mesures provisoires ou de mesures d’information, hors le cas d’urgence spécialement motivée, sans avoir procédé à l’audition du mineur concerné, s’il est capable de discernement.

Or, dans les dossiers dont il est saisi, le Défenseur des droits constate que des décisions en assistance éducative sont prises sans audition préalable des mineurs capables de discernement concernés par la procédure.

Ce constat se vérifie notamment à l’égard des mineurs non accompagnés dont l’audition est parfois considérée comme sans pertinence pour la décision à prendre, alors qu’elle devrait au contraire être considérée comme déterminante.

« Parfois le juge parle comme s’il était à notre place. Comme s’il savait mieux que nous ce qu’il se passe. »

Au regard des saisines qui lui sont adressées, le Défenseur des droits note que certains magistrats statuent systématiquement sur les requêtes concernant des mineurs non accompagnés sans les convoquer à l’audience.

Cette pratique est contraire à l’obligation légale d’audition du mineur capable de discernement. Ainsi, la cour d’appel de Colmar, dans un arrêt du 21 avril 2015, a annulé le jugement de première instance au motif qu’il ne pouvait être statué sans audition préalable de l’intéressé.

La cour a précisé que « cette audition, qui est une exigence légale, était de surcroît tout à fait opportune dans la mesure où la minorité de l’intéressé est remise en cause par le conseil départemental, et où les mensonges de l’intéressé sont invoqués, sur lesquels il aurait été intéressant de l’entendre se prononcer, en présence d’un conseil. »

Parfois, c’est le consentement même du mineur qui n’est pas réellement recherché, alors qu’il s’agit d’une condition légale. Il en est ainsi notamment des examens radiologiques d’âge osseux auxquels sont soumis les mineurs non accompagnés. L’article R. 4127-36 du code de la santé publique prévoit que « Le consentement de la personne examinée ou soignée doit être recherché dans tous les cas. ». Or, la procédure de réalisation des tests osseux ne présente pas toujours toutes les
garanties requises.

Par ailleurs, si le consentement du mineur est une formalité recherchée, ce dernier ne se sentira pas entièrement libre de refuser la réalisation de l’examen, sa prise en charge en qualité de mineur y étant fortement liée. Le formulaire de consentement à la réalisation de ces tests doit comporter la mention du droit de refuser l’examen et des conséquences
qui y sont attachées, des précisions sur les informations orales qui accompagnent la signature du formulaire, lesquelles doivent être données dans une langue comprise par la personne. Le consentement doit à nouveau être requis par le médecin en charge de l’expertise, comme le prévoient les dispositions du code de la santé publique. L’entretien
doit se faire dans une langue comprise par l’intéressé ou en la présence d’un interprète, ce qui n’est pas toujours le cas.
 »

  • B. Des décisions insuffisamment expliquées à l’enfant

« S’agissant des mineurs non accompagnés, le Défenseur des droits a déjà souligné l’importance pour ces jeunes d’être reçus par une personne susceptible de leur expliquer les raisons de la décision administrative concluant à leur majorité, recevoir une copie de leur évaluation comportant des motifs non stéréotypés et de la décision de non admission au bénéfice de l’aide sociale à l’enfance, mentionnant les voies de recours administratives et judiciaires, ainsi qu’une notice explicative d’accès au droit. Cette information ainsi que la possibilité de se faire accompagner par un avocat doivent être données dans une langue qu’ils comprennent. »

2.4. Des institutions qui peinent à s’adapter aux spécificités de chaque enfant

  • A. Certains enfants sont encore trop souvent discriminés

«  Les enfants d’origine étrangère

Les enfants et adolescents d’origine étrangère sont particulièrement sujets à des discriminations. Il ressort d’une enquête menée par le Défenseur des droits début 2016 auprès d’un échantillon représentatif de plus de 5 000 personnes que « 80% des personnes correspondant au profil de “jeune homme perçu comme noir ou arabe” déclarent avoir été contrôlées dans les cinq dernières années (contre 16% pour le reste des enquêtés) ».

Ces profils ont donc « vingt fois plus » de probabilités d’être contrôlés. Cette enquête confirme que la mise en œuvre des contrôles d’identité visent essentiellement des jeunes hommes issus des minorités visibles, accréditant l’idée de contrôles « au faciès ». Cet état de fait ne concerne pas seulement les adultes mais également les adolescents proches de la majorité ou les jeunes majeurs.

Le Défenseur des droits constate, à travers les saisines régulières qu’il reçoit relatives à des refus de scolarisation discriminatoires en raison de l’origine ou de la nationalité, que malgré les recommandations qu’il a émises à plusieurs reprises au cours des dernières années, des entraves importantes dans l’accès à l’éducation des enfants étrangers
perdurent.

Ce constat a été confirmé par l’étude sur la scolarisation des élèves allophones et des enfants issus de familles itinérantes et de voyageurs en France réalisée par l’équipe de recherche de l’INSHEA pour le Défenseur des droits. Elle a mis également en évidence une inclusion en classe ordinaire pas toujours effective pour ces jeunes publics et un
accompagnement des familles trop rare ainsi que des moyens très inégaux des centres académiques pour la scolarisation des enfants nouvellement arrivés et des enfants issus de familles itinérantes (CASNAV) pour organiser la scolarisation de ces élèves.

Dans le domaine de la protection de l’enfance, bien souvent, les mineurs non accompagnés pris en charge par l’aide sociale à l’enfance ne bénéficient pas du même traitement que les autres enfants confiés (pas de désignation
d’un référent au sein de l’aide sociale à l’enfance pour les accompagner, hébergement en hôtel avec un accompagnement éducatif limité ou encore dans des dispositifs dédiés aux mineurs non accompagnés comprenant un ratio d’éducateur par enfant particulièrement élevé par rapport aux standards habituels).

Le Défenseur des droits a été saisi des conditions dans lesquelles des mineurs non accompagnés étaient accueillis dans un foyer départemental de l’enfance. À l’issue de l’instruction, il est apparu que le foyer était constamment en sureffectif d’au moins 50% et très fortement dégradé. Les conditions de prise en charge des adolescents apparaissaient indignes et de nature à engendrer une forme de maltraitance institutionnelle tant à l’égard des mineurs accueillis que des travailleurs sociaux mis dans l’impossibilité d’assurer leur mission d’accompagnement éducatif.  »
  • B. L’évaluation des besoins individuels de l’enfant, un processus qui peine à s’inscrire dans les pratiques professionnelles : l’exemple de la scolarisation des enfants en situation de handicap

3 La nécessaire évolution de l’organisation même des pouvoirs publics pour empêcher les violences envers les enfants

3.1. Des moyens insuffisants consacrés à l’enfance

  • A. Pour parvenir à réduire les délais de traitement des demandes
«  L’attention du Défenseur des droits a été appelée par un élu sur la situation de mineurs non accompagnés vivant dans un squat qui devait faire l’objet d’une évacuation. Alertés de la présence de ces mineurs dans le squat, les services du conseil départemental les ont invités à se présenter, le matin même de l’évacuation, auprès du service chargé de l’évaluation de leur minorité et de leur isolement. Ils s’y sont effectivement rendus et se sont vu remettre une date de rendez-vous, à deux mois, sans être mis à l’abri dans l’attente. Ils auraient été retrouvés, avec des adultes évacués du squat, dans un nouveau campement, duquel ils ont une nouvelle fois été évacués par la police quelques jours plus tard. L’instruction menée par le Défenseur des droits a confirmé les délais de deux mois et demi avant le premier rendez-vous
pour un entretien d’évaluation des mineurs non accompagnés dans ce département, un sixième d’entre eux seulement bénéficiant d’une mise à l’abri dans cette attente.

De la même manière, dans de nombreux départements, l’évaluation de la minorité et de l’isolement des mineurs non accompagnés n’est pas réalisée dans le délai prévu par les textes et il a pu être constaté des recueils provisoires durant plus de cinq mois. La mission bipartite sur les mineurs non accompagnés notait, en janvier 2018182, que, selon l’association des départements de France (ADF), cette évaluation était en moyenne réalisée sous 40 jours. Certains mineurs étrangers restent ainsi plusieurs mois dans une incertitude totale quant à leur avenir. Ces délais sont d’autant plus problématiques que certains conseils départementaux ne respectent pas leur obligation de mise à l’abri durant ce temps
d’évaluation, les mineurs se retrouvant ainsi en errance, sans accompagnement ni protection.

Les délais de traitement sont également problématiques dans le domaine judiciaire, qu’ils concernent des procédures pénales ou civiles. Ainsi, le Défenseur des droits a pu observer, au travers des dossiers dont il est saisi, des délais d’enquête particulièrement longs, sans acte de procédure pendant plusieurs mois alors même que l’auteur présumé des faits faisait partie de l’environnement proche du mineur victime.

En assistance éducative, il a également observé certains délais d’audiencement excessivement longs, tant devant le juge des enfants que devant la chambre des mineurs en cas d’appel. Le Défenseur des droits est régulièrement saisi de situations dans lesquelles une première audience devant le juge des enfants est organisée plus de six, parfois plus de dix mois, suivant l’introduction d’une requête.

Dans ces situations, qui concernent le plus souvent des personnes se disant mineures non accompagnées, le Défenseur des droits insiste sur la nécessité de statuer rapidement sur leur demande de protection. En effet, lorsque la requête en assistance éducative concerne une personne se disant mineure non accompagnée, cette dernière reste très souvent en errance, sans hébergement ni prise en charge éducative, dans l’attente du prononcé de la décision du juge des enfants.
Les centres d’hébergement pour adultes refusent de les prendre en charge dans la mesure où ils se déclarent mineurs et relèvent de la protection de l’enfance. Ces délais ont également des conséquences en matière de scolarisation et de régularisation de leur situation administrative.

Par ailleurs, que la procédure en assistance éducative concerne un mineur non accompagné ou un enfant placé provisoirement hors du domicile familial, il n’est pas rare de constater que l’audience en appel sur une décision du juge des enfants n’intervient qu’après l’échéance de la mesure ordonnée et une nouvelle audience devant le juge des enfants, ce qui compromet l’effectivité du droit à un second degré de juridiction.

Pour être exécutée, hors l’hypothèse d’une exécution volontaire, une décision doit avoir été notifiée. Or, là encore, le Défenseur des droits constate dans certains dossiers des délais particulièrement longs de notification pouvant
atteindre plus de trois mois. Outre qu’ils ne respectent pas les dispositions légales, ces délais peuvent retarder l’exécution de la décision ou encore priver pendant des mois les parties de leur droit de faire appel alors que la mesure de placement, par exemple, est assortie de l’exécution provisoire et effective.
 »

  • B. Pour augmenter et diversifier l’offre sociale, médicale et médico-sociale

« Le manque de places dans les structures d’hébergement peut aussi conduire à accueillir des mineurs avec des adultes, au détriment de leur intérêt supérieur. Le Défenseur des droits a déjà eu l’occasion de le déplorer concernant des mineurs non accompagnés. Un autre sujet de préoccupation est l’hospitalisation fréquente d’enfants au sein de services de psychiatrie adulte, en raison d’un nombre insuffisant, voire de l’absence totale, de lits en pédopsychiatrie dans certains territoires. »

  • C. Pour permettre une détection précoce des difficultés

3.2. Des logiques administratives qui priment sur le soin apporté aux enfants

  • A. Lutter contre les logiques gestionnaires qui éloignent du travail auprès de l’enfant
  • B. Repenser les organisations de travail pour permettre aux professionnels de retrouver du sens à leur mission
  • C. Favoriser un contexte de travail bienveillant

3.3. Des fonctionnements en silo

  • A. Ancrer la pratique de la coordination autour des besoins de l’enfant dans les cultures professionnelles

« S’agissant des mineurs non accompagnés, le Défenseur des droits a invité les services de l’aide sociale à l’enfance à rencontrer régulièrement les autorités judiciaires afin de fluidifier les délais d’admission au bénéfice de la protection de l’enfance.

De même, il a appelé à une concertation entre les différents professionnels, notamment entre les associations organisant l’accueil de jour et les centres d’hébergement. Enfin, il a fermement invité à initier des rencontres et des partenariats dans le but de faciliter l’insertion socioprofessionnelle des jeunes, notamment avec la préfecture, le CASNAV, les GRETA, la région et la chambre des métiers
.
Une prise en compte globale de la situation de l’enfant et de ses besoins passera nécessairement par le décloisonnement
des interventions et le développement de coopérations opérationnelles, au plus près des enfants.
 »

  • B. Promouvoir les dispositifs favorisant une approche globale de l’accompagnement et de la prise en charge des enfants

Annexes  »

Rapport annuel sur les droits de l’enfant 2019, "Enfance et violence : la part des institutions publiques"

Rapport_DDD_enfance_et_violence_18112019

Synthèse - Rapport annuel sur les droits de l’enfant 2019, "Enfance et violence : la part des institutions publiques"

Synthèse_DDD_enfance_et_violence_18112019

Rapport (version accessible) - Enfance et violence : la part des institutions publiques

Version_accessible_DDD_enfance_et_violence_18112019

English summary - Childhood and violence : the part played by public institutions

English_summary_childhood_and_violence_18112019

Voir en ligne : https://defenseurdesdroits.fr/fr/ra...


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