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Aperçu critique de la loi du 10 septembre 2018 relative à une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie

Publié le jeudi 7 février 2019 , mis à jour le jeudi 7 février 2019

Source : Dalloz, Recueil Dalloz 2018 p.2431

Date : 27 décembre 2018

Auteure : Karine Parrot, Professeure de droit à l’Université de Cergy-Pontoise

Extraits :

«  La nouvelle loi en matière d’asile et d’immigration, vivement critiquée dans son esprit et sa lettre par le Défenseur des droits et la Commission nationale consultative des droits de l’homme, intervient alors que la réforme de 2016 est en vigueur depuis un an. Le texte modifie encore la procédure d’asile en diminuant les garanties accordées aux personnes étrangères et met ainsi à mal le droit de demander l’asile. Parallèlement, la loi tente une nouvelle fois de renforcer les dispositifs de coercition contre les personnes en situation irrégulière, alimentant le dogme d’une immigration qu’il serait possible de maîtriser.

En juin 2017, près de 500 associations, réseaux et collectifs engagés dans la défense des droits des étrangers lançaient, en direction du gouvernement, un appel public à un changement radical de politique migratoire en France. (...) Cette mobilisation d’une ampleur et d’une configuration inédites n’a pas retenu l’attention du pouvoir exécutif qui lançait un mois plus tard un « plan migrant » évoquant un projet de loi dans la droite ligne de ses prédécesseurs. Déposé pour avis en janvier 2018 sur le bureau du Conseil d’État, le texte a été définitivement adopté suivant la procédure accélérée le 1er août et promulgué le 10 septembre 2018 après que le Conseil constitutionnel eut validé quasiment sans réserve l’ensemble de ses dispositions.

Avant de livrer une présentation succincte, nécessairement incomplète, de cette nouvelle loi (1), il faut, dans les traces du Conseil d’État, se pencher sur l’opportunité et la manière de légiférer. Comme cela est rappelé par le Conseil, « depuis 1980, 16 lois majeures sont venues modifier les conditions d’entrée et de séjour ou d’asile ; depuis la création du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) en 2005, le législateur est intervenu en moyenne tous les deux ans pour modifier les règles ». Qui peut prétendre qu’une telle manière de gouverner soit raisonnable ? En l’espèce, les conseillers d’État, qui déplorent la complexité des règles encore accrue par le texte, soulignent avec insistance les faiblesses de l’étude d’impact sur plusieurs points, « parmi lesquels il convient de citer l’évolution générale des flux migratoires et des titres remis par catégories, le nombre de mesures d’éloignement et leur taux d’exécution, l’appréciation critique des dispositions en vigueur (qui n’a été complétée que pour celles issues de la loi de 2015) », car le projet « ne peut même pas s’appuyer sur une année entière d’exécution de certaines des mesures issues de la loi du 7 mars 2016 ». Le Conseil d’État relève que le texte a été élaboré sans diagnostic d’ensemble ni évaluation sérieuse du droit et des pratiques en vigueur. Ce constat implacable n’a rien d’anecdotique. Au contraire, il est révélateur de l’état d’esprit des gouvernants qui, depuis des décennies, produisent cet enchevêtrement de textes censés maîtriser l’immigration. Quelle est la finalité de cette nouvelle loi dont les auteurs ne se soucient guère des pratiques et du droit applicables ? L’analyse du texte peut donner quelques éléments de réponse.

Pour l’introduire encore, il faut dire ici que la loi n’intervient pas de manière équilibrée dans les différents champs du droit des étrangers. Spécialement, en matière de séjour, on ne relève aucune modification significative hormis un durcissement des conditions de délivrance de certains titres au nom de la lutte contre la fraude et la création d’un fichier biométrique pour pister les mineurs isolés et éviter qu’ils ne demandent successivement protection à plusieurs départements. Cette fois, la loi traite principalement du droit d’asile et de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière et, si l’intitulé officiel met en avant la « maîtrise de l’immigration » (II), le texte s’ouvre sur un titre dédié à la procédure d’asile et aux conditions d’accueil des demandeurs (I).

I - Accélérer la procédure d’asile et faire du dispositif d’accueil un dispositif de contrôle

A - Accélération au mépris des droits du demandeur d’asile

L’exposé des motifs est clair : réduire le délai d’examen des demandes d’asile est un objectif prioritaire du gouvernement. Malgré les réformes successives, et en particulier celle de 2015 qui a profondément remanié et déjà raccourci la procédure d’asile, le délai moyen d’une année est encore jugé trop long. Pourquoi un tel acharnement à réduire le délai d’examen des demandes d’asile ? Il ne s’agit pas ici de mettre l’étranger à l’abri des incertitudes liées à son statut de demandeur d’asile mais d’écourter au maximum cette période où il est en principe admis à vivre en France et doit être pris en charge par l’État. D’autant qu’en pratique, plus une personne vit longtemps sur le sol français, plus il devient difficile de l’expulser.

D’abord, le délai imposé depuis 2015 à l’étranger pour déposer une demande d’asile jugée sérieuse est réduit d’un mois. Précisément, l’étranger qui dépose sa demande plus de 90 jours après son arrivée en France verra son dossier automatiquement examiné suivant la procédure dite « accélérée ». Si, officiellement, ce déclassement en procédure accélérée n’a pas d’incidence sur l’examen du dossier au fond, dans les faits, 90 % des demandes traitées suivant la procédure rapide sont rejetées par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), contre un taux de refus d’environ 50 % en procédure dite « normale ». Ce raccourcissement du délai accordé aux exilé.e.s pour déposer une demande intervient alors que l’accès aux guichets des préfectures demeure en pratique long et aléatoire. En 2015, l’État a instauré des plateformes dites de « pré-accueil », sous-traitées à des structures privées, en charge de gérer les prises de rendez-vous en préfecture. Depuis lors, ces sas de « pré-accueil » sont saturés et les rendez-vous en préfecture parfois octroyés à des dates lointaines, ce qui place de nombreuses personnes en procédure accélérée de manière contrainte. Ce délai raccourci pour déposer une demande est donc un formidable outil pour aiguiller les plus isolés et les plus fragiles vers des décisions de refus.

D’une manière générale, la loi, sous couvert d’efficacité, grignote plusieurs garanties procédurales encore concédées aux demandeurs. D’aspect souvent techniques, peu visibles pour les non-spécialistes, ces différentes retouches de la procédure - qui s’ajoutent à celles de 2015 - masquent difficilement la défiance dont les demandeurs d’asile sont la cible.

Avec la nouvelle loi, c’est lorsqu’il dépose sa demande au guichet de la préfecture, lors de son premier rendez-vous, que l’étranger choisit la langue qui lui sera opposable au cours de la procédure et, en particulier, lors de son entretien - décisif - à l’OFPRA. Cela pose un véritable problème car à ce stade l’étranger est souvent seul et aucun interprétariat n’est prévu en préfecture. Comment s’assurer que la personne étrangère comprend les tenants et les aboutissants du choix de la langue ? Comment se prémunir contre les nombreuses erreurs d’interprétation des agents préfectoraux relevées en pratique mais jusqu’alors corrigées au stade du dossier remis à l’Office ? D’autant que l’agent de la préfecture sera chargé de sélectionner la langue de substitution, si celle de l’étranger ne figure pas dans la liste officielle proposée. Le choix de la langue utilisée est, bien sûr, décisif dans une procédure où il s’agit, pour l’étranger, à travers son « récit », de convaincre l’agent de protection. Symboliquement aussi, ce choix hâtif de la langue procédurale, plus ou moins biaisé, en dit long, il pose en un sens le cadre général dans lequel la demande de l’étranger va être examinée.

Autre modification d’ordre apparemment technique qui vient fragiliser la situation des demandeurs d’asile : ils seront désormais convoqués à l’entretien devant l’OFPRA non plus par courrier mais « par tout moyen garantissant la confidentialité et la réception personnelle ». Le décret d’application n’était pas encore paru à la date de rédaction de cette étude, mais avaient d’ores et déjà été évoqués l’usage des mails, des SMS ou la mise en place d’une plateforme internet ad hoc avec un « espace personnel » pour chaque demandeur d’asile (V. art. R. 723-19 CESEDA, mod. par Décr. n° 2018-1159, 14 déc. 2018, JO 16 déc.). Cette dématérialisation programmée vaut également pour la notification des décisions de l’Office : les décisions d’octroi ou de refus de protection, d’irrecevabilité, de clôture, de retrait ne seront plus notifiées par lettre recommandée avec accusé de réception. Sous couvert de réduire les coûts et les délais des notifications postales, l’État oblige ainsi les exilé.e.s - dont beaucoup vivent dans une grande précarité - à être en mesure de se connecter (à internet ou une ligne téléphonique déterminée), sauf à risquer de manquer un entretien ou une décision cruciale. En particulier, la décision qui refuse la protection, une fois notifiée « par tout moyen » à l’étranger, fait courir le délai d’un mois accordé pour saisir la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Contrairement à la volonté du gouvernement, ce délai - déjà exorbitant du droit commun - n’a pas été divisé par deux, ce qui aurait manifestement privé les intéressés du droit à un recours effectif, mais une autre solution a été trouvée, en seconde lecture devant l’Assemblée nationale, afin de limiter le temps accordé aux étrangers pour préparer leur recours (rappelons que c’est à ce stade seulement que les personnes étrangères ont le droit à un.e avocat.e commis d’office en mesure de les aider à consolider leur demande de protection internationale). Dorénavant, l’introduction de la demande d’aide juridictionnelle - qui doit intervenir dans les quinze jours suivant la notification du rejet par l’Office - n’aura plus pour effet d’interrompre le délai d’un mois mais uniquement de le suspendre, ce qui fait une différence notable pour les intéressées : une fois admises à l’aide juridictionnelle, les personnes étrangères ne disposent plus d’un mois entier pour préparer leur recours aidé de leur conseil mais d’un mois auquel il faut soustraire le délai qui leur aura été nécessaire pour saisir le Bureau de l’aide juridictionnelle. Réforme certes « technique » mais efficace. En revanche, rien dans le texte sur le financement par l’État de l’interprète nécessaire au travail avec l’avocat, si bien qu’en pratique, de nombreux demandeurs d’asile continueront à se présenter devant la Cour sans avoir jamais pu s’entretenir effectivement avec leur conseil.

Au sujet précisément des audiences devant la Cour, la nouvelle loi entérine le recours imposé à la vidéo-audience : si le demandeur d’asile a été assigné à résider en province pendant l’examen de son dossier - nouvelle faculté ouverte par la loi - et que la Cour choisit de l’auditionner - et non de rejeter son recours via une simple ordonnance de tri qui représente plus d’un quart de ses décisions -, la Cour peut décider d’entendre le récit de ses persécutions par le biais d’écrans vidéos interposés. La loi de 2015, qui a introduit le procédé, avait conservé à l’étranger le droit de s’opposer à cette désincarnation de l’audience ; ce droit est donc supprimé. Pareillement, l’étranger ne pourra plus s’opposer à la vidéo-audience dans deux autres contentieux particulièrement sensibles : celui de l’asile à la frontière (l’étranger est enfermé en zone d’attente) et celui de l’éloignement (l’étranger est enfermé en centre de rétention). Dans ces trois contentieux, l’étranger pourra ainsi être privé d’un accès physique au(x) juge(s) et contraint de se défendre face à une caméra et un écran. Contrairement à la Commission nationale consultative des droits de l’homme, le Conseil constitutionnel n’a rien trouvé à redire à cette configuration nouvelle du procès - pour l’instant - réservée aux étrangers. Les juges n’auront plus à se déplacer dans les tribunaux ad hoc construits à proximité des zones d’attente et des centres de rétention, et cela ne pose, à ses yeux, aucune difficulté au regard des droits de la défense ou des exigences du procès équitable. Au contraire, « en permettant que les audiences (...) puissent se tenir au moyen d’une communication audiovisuelle, le législateur a entendu contribuer à la bonne administration de la justice et au bon usage des deniers publics ».

Il faudrait aussi détailler ici les nouveaux cas dans lesquels la saisine de la Cour nationale du droit d’asile n’a plus l’effet suspensif qui lui est en principe dévolu et qui protège l’étranger contre l’éloignement pendant l’examen de sa demande de protection ou encore la manière dont les déboutés du droit d’asile sont désormais empêchés de déposer une demande de titre de séjour sur un autre fondement.

B - L’accueil sous contrôle

En plus de ces nouvelles trappes procédurales, l’État resserre le contrôle sur les demandeurs d’asile conformément à l’esprit de la directive européenne sur les conditions d’« accueil » et dans le sillage de la loi de 2015. En particulier, l’« offre d’hébergement » est de plus en plus « directive » alors même qu’elle reste largement insuffisante (environs 90 000 places pour 130 000 ayant droits).

L’augmentation (très relative) du nombre d’exilé.e.s ces dernières années et le manque structurel de place d’hébergement ont fait grossir les campements où survivent ensemble les personnes qui cherchent à déposer des demandes et celles qui, une fois leur demande enregistrée, demeurent sans hébergement, auxquelles s’ajoutent les personnes qui ne veulent pas déposer leur demande en France et certaines qui ont déjà obtenu le statut de réfugié.

Pour tenter de reprendre le contrôle sur ces personnes et les rendre moins visibles, l’État a notamment créé plusieurs milliers de places d’hébergement - en partie dans des structures précaires, ne répondant pas aux cahiers des charges des centres d’accueil pour demandeurs d’asile - et tente de pister au plus près les demandeurs durant leur parcours accéléré vers une décision définitive, l’idée étant de réussir à les éloigner une fois leur demande rejetée. Depuis la loi de 2015 qui créait un « schéma national » des places d’hébergement, si une place est allouée à l’étranger, il est contraint de l’accepter et de s’y tenir, sauf à perdre le droit à l’allocation journalière de 6,80 €. Désormais, les demandeurs d’asile vont être répartis sur le territoire suivant des quotas fixés par région et pourront être assignés dans une région déterminée sans pour autant qu’une place d’hébergement correspondante leur soit proposée. La Commission nationale consultative des droits de l’homme, très critique, craint « que des personnes qui bénéficiaient d’un hébergement gracieux par des associations ou des bénévoles ne doivent se rendre dans une autre région où elles seront contraintes de dormir dehors faute de soutien ». D’autant que, si elle veut quitter temporairement sa « région d’orientation », la personne étrangère doit obtenir une autorisation de l’Office français d’immigration et d’intégration (qui gère le dispositif) sous peine de perde automatiquement le droit à l’allocation journalière. Même sanction encore à l’encontre du demandeur qui manque une convocation de l’OFPRA, de la Préfecture ou d’une autre « autorité en charge de l’asile ».

On cherchera en vain dans l’ensemble de ces dispositions, celles qui oeuvrent à l’effectivité du droit d’asile visée dans l’intitulé de la loi. Ce qui apparaît clairement, en revanche, c’est « une logique de pénalisation et de sanction des demandeurs d’asile », dénoncée notamment par le Défenseur des droits, autrement dit la volonté de faire au plus vite des demandeurs d’asile des étrangers en situation irrégulière qu’il faut s’employer à éloigner.

II - Saturer la mécanique coercitive de l’éloignement

Par une série de mesures éparses, la loi alimente encore le dispositif coercitif dont l’étranger en situation irrégulière peut faire l’objet. Ce faisant, elle complexifie une mécanique d’ensemble qui continue de mal fonctionner au regard de son objectif affiché, l’éloignement des étrangers relevant de la catégorie politique des « migrants économiques ».

Contre les demandeurs d’asile, d’abord, la loi facilite par différents biais le prononcé et l’exécution des obligations de quitter le territoire (OQTF), en créant notamment de nouvelles hypothèses de placement en rétention, mais ils ne sont pas les seuls visés par le durcissement du régime de l’éloignement.

A - Risque de fuite général

En particulier, le texte élargit les hypothèses dans lesquelles le préfet pourra prononcer une OQTF sans accorder de « délai de départ volontaire », autrement dit les cas où l’ordre de départ s’accompagne d’une privation de liberté, qu’il s’agisse d’un placement en rétention ou d’une assignation à résidence de l’étranger. À ce titre, la liste des circonstances autorisant le préfet à caractériser un « risque de fuite » s’étoffe de manière préoccupante. Ainsi, l’étranger qui travaillait sous couvert d’un titre de séjour qui n’est pas établi à son nom - situation fréquente - peut de ce simple fait être suspecté de vouloir se soustraire à la mesure d’éloignement et enfermé pour cela. Même sort réservé à l’étranger qui ne présente pas de document d’identité en cours de validité, ou encore contre celui qui refuse de donner ses empreintes.

Avec la nouvelle loi, même les derniers étrangers susceptibles d’être jugés fiables et d’obtenir un « délai de départ volontaire » pourront être astreints par le préfet à « résider dans un lieu déterminé ». Ce dispositif nouveau, qui concurrence l’« assignation à résidence » désormais classique, a reçu l’assentiment du Conseil constitutionnel : le législateur « a entendu renforcer le suivi de l’exécution des mesures d’éloignement », il a ainsi « poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public ». Mais quel est donc cet « ordre public » menacé par une personne simplement dépourvue d’autorisation de séjour ?

B - Rétention punitive

Le régime de la rétention administrative est lui aussi durci sans que le Conseil ne fasse la moindre réserve. Ainsi, la durée maximale de la rétention est portée de 45 à 90 jours, alors qu’en 1993, le Conseil censurait la loi qui portait cette durée de 7 à 10 jours comme contraire à la liberté individuelle garantie par la Constitution. Le gouvernement, les parlementaires, les « sages » ont pourtant dû lire les statistiques établies chaque année par les associations agrées présentes en rétention : l’allongement de la durée de l’enfermement ne permet pas d’éloigner davantage d’étrangers. Au-delà de la première semaine de rétention, le taux d’éloignement passe irrémédiablement sous la barre des 5 % pour devenir rapidement dérisoire. Face à ces données objectives s’il en est, comment comprendre qu’aux yeux du Conseil constitutionnel, les dispositions qui doublent la durée maximale de la rétention administrative « n’instituent [pas] une sanction ayant le caractère d’une punition » ? En 2017, les préfets français ont ordonné le placement en rétention de plus de 45 000 personnes, avec une augmentation importante du nombre d’enfants enfermés (300 en métropole et 2500 à Mayotte). Sur cette dernière question en particulier, le texte persévère dans la voie de l’hypocrisie : il précise que le mineur « ne peut faire l’objet d’une décision de placement en rétention » et ne peut être retenu que s’il accompagne un majeur. Autrement dit, le mineur peut être enfermé avec un parent mais sans faire l’objet d’une décision qui le vise spécialement. Cet état du droit avait valu à la France une sévère condamnation par la Cour de Strasbourg sur le fondement de l’article 5 de la Convention européenne (2), les juges ayant à l’époque considéré que les enfants privés de liberté se trouvaient dans « un vide juridique ». Puis la Cour européenne s’était ravisée se satisfaisant, semble-t-il, d’un contrôle juridictionnel global opéré à partir de la décision enfermant les seuls adultes (3). Cela est fort regrettable et le droit français demeure manifestement bancal en la matière - les pratiques mahoraises abusives en témoignent -, comme si les gouvernants refusaient d’assumer ces dispositions qui enferment des enfants et, plus généralement, des dizaines de milliers de personnes qui n’ont pourtant commis aucun acte répréhensible.

Le président du groupe LREM au Sénat, ancien ministre d’un gouvernement socialiste, s’exprime sérieusement lors des discussions sur la loi : « Nous devons mieux expulser pour mieux accueillir ». Le droit d’asile est bel et bien devenu une annexe à part entière des politiques migratoires répressives et inhumaines menées au nom du peuple. Espérons que celui-ci s’engage progressivement mais sûrement en résistance.

(1) Pour une analyse complète de la loi, V. le Bulletin spécial 281-1 du Dictionnaire permanent, Loi « asile et immigration » du 10 sept. 2018. Un puzzle de dispositions pour un texte sur mesure au service de l’administration, oct. 2018, Éd. Législatives. Égal., L’analyse inter-associative de la loi, nov. 2018, GISTI.

(2) CEDH 19 janv. 2012, n° 39472/07, Popov c/ France, D. 2012. 363, obs. C. Fleuriot, 864, entretien S. Slama, 2267, obs. A. Gouttenoire, et 2013. 324, obs. K. Parrot ; AJDA 2012. 127, et 1726, chron. L. Burgorgue-Larsen ; AJ pénal 2012. 281, note S. Slama ; RFDA 2013. 576, chron. H. Labayle, F. Sudre, X. Dupré de Boulois et L. Milano ; Rev. crit. DIP 2012. 826, note K. Parrot.

(3) CEDH 12 juill. 2016, n° 33201/11, R.M. et autres c/ France, D. 2017. 261, obs. N. Joubert ; AJDA 2016. 1423.  »

Voir en ligne : https://www.dalloz.fr/documentation...


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