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La Protection des mineurs non accompagnés. Des mécanismes juridiques inefficaces

Publié le vendredi 26 avril 2019 , mis à jour le vendredi 26 avril 2019

Source : ASHn°3107

Date : 19 avril 2019

Auteur : Sandrine BIAGINI

Extraits :

«  Arrivés sans leurs parents, les jeunes migrants non accompagnés , lorsqu’ils sont mineurs, relèvent de la protection de l’enfance en danger. C’est ce que les textes prévoient mais, dans la réalité, on observe de nombreux dysfonctionnements dans leur accès à une prise en charge.

(...)

Les parcours des mineurs non accompagnés sont souvent obscurs et complexes mais le profil reste néanmoins constant : en France, les MNA sont à 95,8 % des garçons, âgés pour 84 % d’entre eux de 15 à 17 ans et sont originaires en majorité d’Etats africains. Leurs motivations restent assez diversifiées suivant leur vécu (...)

Les MNA interpellent les acteurs de la société civile car il s’agit de personnes vulnérables par leur nationalité, leur âge, qui est parfois incertain, et leur vécu. L’enjeu n’est pas léger car si ce sont des majeurs, c’est le droit des étrangers qui s’applique, notamment le Ceseda, alors qu’en cas de minorité, ils relèvent des mécanismes de l’aide sociale à l’enfance (ASE) au même titre que les nationaux (directive 2011/95/UE ; CASF, art. L. 221-2-2 ; C. civ., art. 375-5, al. 3 ; décret n° 2016-840 du 24 juin 2016).

Néanmoins, l’enjeu sociétal et humanitaire est tel qu’une prise de conscience progressive est en train d’être opérée, assortie d’une participation plus importante de la part de l’Etat pour améliorer leur protection. (...)

Il est alors apparu la nécessité de repenser le cadre d’accueil constitué de procédures juridiques enchevêtrées avec des finalités parfois antagonistes. Toutefois, la plupart des difficultés résultent de l’incertitude quant à leur minorité qui est pourtant la condition préalable à leur reconnaissance en tant qu’enfant.

I. L’enchevêtrement complexe des mécanismes juridiques liés aux MNA

Le mineur non accompagné devrait être pris en charge en tant que mineur en danger mais, en réalité, la négation de sa qualité de migrant a rendu le système moins efficace que pour les nationaux. (...)

A. La nécessité d’une simplification pour protéger les MNA en tant qu’enfants en danger

Les mineurs étrangers non accompagnés bénéficient légalement d’une prise en charge identique aux nationaux par l’ASE qui vise à garantir les besoins fondamentaux de l’enfant en soutenant son développement et en prenant des décisions dans son intérêt (CASF, art. L. 112-3 et L. 112-4 ; C. civ., art. 375). Il s’agit surtout d’une obligation de l’Etat qui doit s’appliquer sans discrimination et qui doit, en outre, permettre aux MNA de bénéficier d’une protection particulière (Cide, art. 2, 3, 20 et 22).

Il convient de préciser que cette obligation positive qui incombe aux pouvoirs publics implique, si besoin, la mise en œuvre de tous les moyens requis pour les aider, ce qui prohibe toute inertie (notamment en déléguant cette mission à des organisations non gouvernementales)(2). Une prise en charge effective et concrète est donc exigée en amont même de la protection institutionnelle de l’enfance pour prendre en compte leur particulière vulnérabilité, au nom de la sauvegarde de la dignité humaine (3). (...)

La difficulté est que les MNA doivent être reconnus comme mineurs pour bénéficier de l’ASE (...)

La procédure est complexe, ce qui nuit à une bonne effectivité du processus (C. civ., art. 388-1 ; code de procédure civile [CPC], art. 1184 et 1186), alors qu’à la base elle fait intervenir les différents acteurs de la protection de l’enfance pour garantir les droits des mineurs (décret du 24 juin 2016 ; circulaire du 25 janvier 2016). A chaque étape, la minorité et l’isolement, ou l’une de ces deux exigences, peuvent être refusés, ce qui aboutit à une sortie du mécanisme (qui peut être ensuite contestée) (CPC, art. 1191).

(...)

B. Les difficultés de prise en charge varient en fonction du lieu d’identification du MNA

Lorsque le mineur non accompagné arrive, il peut être identifié en tant que tel à la frontière ou une fois qu’il est déjà entré sur le territoire français.

(...)

2. Lorsque la minorité d’un étranger non accompagné d’un représentant légal est certaine (alors que tel devrait toujours être le cas même si elle est présumée), il bénéficiera d’un dispositif de mise à l’abri de protection de l’enfance, qu’il soit identifié sur le territoire national par un tiers, une association ou par les forces de police (CASF, art. L. 223-2).

Néanmoins, même s’ils sont juridiquement considérés comme des enfants et non comme des étrangers, le mécanisme demeure biaisé en la matière du fait de l’évaluation de la minorité, de l’orientation et de l’appréciation de l’isolement (CASF, art. R. 211-11). En effet, ce sont les départements qui assument (en grande partie) la prise en charge des MNA : si l’admission est pérenne, le processus de protection est enclenché ; en revanche, lorsque l’âge est incertain, les difficultés institutionnelles sont potentiellement « maltraitantes » et inadaptées à des mineurs.

(...) Il y a donc concrètement une dégradation des conditions matérielles d’accueil, parfois dans des résidences hôtelières, et des moyens humains qui laissent peu de place à l’encadrement. Ces lacunes sont amplifiées par l’absence de structures pour les jeunes manifestement majeurs et ceux qui sont, sans conteste, des mineurs.

C. La possibilité d’une demande d’asile par le MNA

(...)

Le procureur de la République doit en être avisé immédiatement par l’autorité administrative, qui désignera sans délai un administrateur ad hoc. Ce dernier assistera le mineur et le représentera dans le cadre des procédures administratives (comme l’entretien avec l’Ofpra) (Ceseda, art. L. 723-6 et R. 744-14) et juridictionnelles (comme un recours devant la Cour nationale du droit d’asile en cas de rejet de sa demande) relatives à la demande d’asile jusqu’au prononcé éventuel d’une mesure de tutelle. Le président du conseil départemental doit être également immédiatement informé, afin de lui permettre d’évaluer la situation du mineur et de déterminer les actions de protection et d’aide dont il a besoin (Ceseda, art. L. 226-2-1). C’est l’ASE qui doit normalement le prendre en charge mais il ne sera pas nécessairement hébergé dans un centre spécifique aux mineurs demandeurs d’asile(1) et il ne pourra pas bénéficier de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) (Ceseda, art. L. 744-9 et L. 744-10, D. 744-17 à D. 744-30). Hormis ces spécificités (négatives), le mineur non accompagné doit suivre le processus classique applicable aux majeurs pour obtenir le statut de réfugié ou la protection subsidiaire (Ceseda, art. L. 723-1 et s., en particulier art. L. 723-6, R. 741-1 et s.).

Il demeure que le mécanisme apparaît comme inadapté au niveau de la maturité des mineurs isolés étrangers (même assistés) et des difficultés qu’ils peuvent rencontrer pour revenir sur des événements douloureux ou des éléments contextuels (politiques…).

Cependant, il y a une prise en compte de la spécificité de ces enfants lors de l’examen de leur demande.

• En cas de minorité, les délais d’examen des dossiers sont raccourcis et les officiers doivent être formés à la conduite d’entretien avec des mineurs (Ceseda, art. L. 723-3).

• Le traitement moyen des demandes devrait être de 3 mois (les textes prévoient une durée raisonnable de 6 mois) en application du contrat d’objectif et de performance signé par l’Ofpra avec l’Etat. (...)

• La procédure accélérée – les demandes placées en procédure accélérée sont instruites dans un délai de 15 jours suivant leur introduction (Ceseda, art. R. 723-4) – ne peut être mise en œuvre que lorsque la présence du mineur en France constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’Etat ou lorsqu’il est originaire d’un pays sûr ou bien lorsqu’il présente une demande de réexamen qui n’est pas irrecevable (Ceseda, art. L. 722-1 et L. 723-2).

• En dérogation à la règle de droit commun issue de la procédure « Dublin »(2), ce sera la France, pays dans lequel le MNA a introduit sa demande d’asile, qui sera compétente pour l’examiner lorsqu’il en est de l’intérêt supérieur de l’enfant et qu’aucun proche ne se trouve en Europe.

• En tout état de cause, le mineur aura une protection absolue durant sa minorité contre les expulsions et les obligations de quitter le territoire français (OQTF). Ce qui signifie que les infractions de droit commun qu’il pourrait commettre ne permettent pas une mesure d’éloignement (Ceseda, art. L. 521-4 et L. 511-4)(3). Il sera donc nécessaire que sa prise en charge soit assurée(4), bien que de tels actes pourront conduire à la sortie hors de France, à sa majorité (Ceseda, Livre III, Titre I).

(...)

L’asile peut permettre une réunification familiale puisque le mineur non marié peut demander à en bénéficier avec des ascendants directs au 1er degré, étant précisé que l’âge pris comme référence est celui à la date de la demande de regroupement familial (peu importe donc qu’il soit devenu majeur entre-temps).

(...)

L’asile permet donc un répit important à son titulaire ; il serait donc judicieux de systématiser une telle demande chez les MNA – au moins lorsqu’ils sont primo-arrivants – susceptibles d’en bénéficier. Même si les conditions de demande d’asile deviennent de plus en plus drastiques et que le retrait des cartes afférentes est envisageable (par exemple, Ceseda, art. L. 311-6, L. 314-5, L. 314-7 et L. 314-7-1).

II. La minorité : une exigence pour la protection de l’enfance

La minorité du MNA ne pose pas de difficulté si elle est prouvée – ce qui peut s’avérer difficile lorsqu’il arrive d’un pays sans état civil obligatoire, sans papier, ou sans document avec photographie. Dans le cas contraire, elle sera déduite d’une évaluation qui devrait, en cas de doute sur l’âge, profiter à l’intéressé. Or, tel n’est pas le cas, ce qui a des répercussions sur la prise en charge et démontre, par là même, que la protection de l’enfance ne leur permet pas une sécurisation pérenne.

A. L’évaluation ou les difficultés à prouver la minorité socio-éducative

Le parcours du MNA commence par une phase administrative qui se matérialise par un premier entretien d’accueil, qui est une évaluation sociale (et non plus médicale depuis la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant) de la situation du jeune (dont son âge) qui, en principe, doit être faite dans les 5 jours soit par les services départementaux soit par une structure du secteur associatif à laquelle cette mission est déléguée (CASF, art. L. 223-2 et R. 222-12). Les départements tentent de se cantonner à cette période minimale car le remboursement forfaitaire de l’Etat ne couvre que celle-ci. En cas de prolongement (en moyenne une quarantaine de jours en tout), les mineurs en attente se retrouvent souvent déscolarisés, ce qui est nécessairement déstructurant alors que leur vécu nécessiterait un encadrement sécurisant.

(...)

Même si le référentiel national a temporisé les disparités de traitement, il en découle des représentations subjectives et des stéréotypes dans les rapports d’évaluation, voire des contradictions (la maturité étant considérée comme démontrant la majorité). Le bilan santé est également souvent lacunaire, et trop tardif, alors que les soins accordés à la personne déclarée mineure doivent permettre de répondre à l’un de ses besoins fondamentaux, la santé (...)

La problématique s’explique sans doute par le nombre d’heures accordées à cette « expertise », considérées comme insuffisantes pour ne pas dire lacunaires (...) il est désormais prévu que lorsque l’appui de l’Etat est requis pour les évaluations, les entretiens sont conduits par des professionnels justifiant d’une formation ou d’une expérience dans le cadre d’une approche pluridisciplinaire (décret n° 2019-57 du 30 janvier 2019, NOR : INTV1826125D).

B. Une protection de l’enfance tronquée pour les MNA

En cas de doute sur l’âge, il devrait profiter à l’intéressé (circulaire du 25 janvier 2016). Pourtant, les examens médicaux osseux (radiographie du poignet ainsi que de la clavicule) qui devraient être des techniques subsidiaires (en l’absence de documents d’identité valables ou lorsque l’âge allégué n’est pas vraisemblable) sont encore beaucoup trop utilisés concomitamment à l’évaluation sociale alors qu’ils sont reconnus comme non fiables (présence d’une marge d’erreur significative pouvant aller parfois de 2 à 3 ans). Au demeurant, ils ne constituent pas un caractère probant pour toute la communauté scientifique (C. civ., art. 388 ; CPC, art. 263). Leur utilisation s’explique par les garanties posées (...)

En pratique, pourtant, le refus de se soumettre à ces tests est souvent interprété comme étant une présomption de majorité, ce qui est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant (et au texte) (Préambule de la Constitution de 1946, al. 10 et 11). Les effets néfastes qui y sont liés ont été amplifiés par des évaluations réitérées dans plusieurs départements pour un même jeune, constat auquel la création d’un fichier biométrique des MNA (décret n° 2019-57 du 30 janvier 2019) – l’AEM (appui à l’évaluation de la minorité) – devrait remédier. Ce système permet des interconnexions avec d’autres informations (contenues dans les fichiers AGDREF2 : système informatisé de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France, et Visabio : traitement automatisé de données biométriques des demandeurs de visas), mais pourrait se révéler contre-productif (...)

Cette évolution juridique est cohérente avec les pratiques qui tendent à restreindre l’accès aux droits de ces jeunes, voire à les rendre ineffectifs, comme l’absence d’informations voire des explications tardives ou des refus de « guichet » en raison de l’apparence physique de la personne. Certes, des recours sont possibles mais il peut sembler utopique de penser que les MNA sont à même de comprendre tous les rouages contentieux et les implications de saisine (ou non) d’un juge (...).

Autre difficulté, la scolarité des MNA est calquée sur celle des nationaux, à savoir qu’elle est obligatoire uniquement pour les moins de 16 ans. Mais lorsque le MNA est en attente d’être évalué, seule une ordonnance de placement provisoire par un juge entraîne sa scolarisation. Et celle-ci n’est souvent pas prononcée du fait du doute sur l’âge et lorsque la minorité est constatée, la rupture scolaire entraîne parfois une spirale d’échec.

C. Un parcours de vie compliquée du fait de leur nationalité

Il serait possible de penser que le jeune migrant reconnu mineur, et donc confié aux services de l’ASE, aura un parcours de vie tout tracé. Certes, il existe une prise en charge éducative avec un suivi médical qui lui permettra d’abord d’appréhender la gestion du quotidien avec un développement progressif vers l’autonomie (financière, matérielle et budgétaire) (CASF, art. L. 222-5-1 et L. 222-5-2). Mais en réalité, très concrètement, il s’agira de lui assurer une professionnalisation rapide à courte durée (certificat d’aptitude professionnelle…) pour sécuriser son droit au séjour (...).

La protection de l’enfance peut également s’étendre aux jeunes majeurs (contrat jeune majeur) connaissant des difficultés pour leur permettre de terminer leur scolarité, pour leur apporter un soutien financier, juridique, voire éducatif ou psychologique (CASF, art. L. 112-3, L. 222-5 et R. 223-2). Mais très peu de personnes en bénéficient ; c’est sans doute pour cette raison qu’un dispositif nouveau est en préparation (1) pour prolonger les mesures de protection jusqu’à l’âge de 25 ans afin de compléter leur l’apprentissage et l’accès à l’indépendance (2).

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Voir en ligne : https://www.ash.tm.fr/hebdo/3107/do...


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