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Avis n°2303 enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019, présenté au nom de la Commission des affaires étrangères sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272), Tome VII Immigration, asile et intégration, par Mme la Députée Valérie BOYER

Publié le mardi 26 novembre 2019 , mis à jour le mardi 26 novembre 2019

Source : Assemblée nationale

Date : avis enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019

Par : Mme la Députée Valérie BOYER

Sommaire et extraits :

INTRODUCTION

I. LA PROBLÉMATIQUE MIGRATOIRE DEMEURE FORTE EN DÉPIT D’UNE BAISSE RELATIVE

A. LES FLUX MIGRATOIRES ENREGISTRENT UNE DIMINUTION MAIS IMPOSENT NÉANMOINS UNE VIGILANCE DE TOUS LES INSTANTS

1. Les flux irréguliers vers l’Europe sont en baisse mais restent préoccupants

2. Les demandes d’asile enregistrées en Europe sont en diminution continue

B. LE CAS FRANÇAIS SE RÉVÈLE SINGULIER FACE À LA PROBLÉMATIQUE MIGRATOIRE

1. La pression migratoire continue de peser fortement sur la France

  • a. La pression des flux irréguliers en direction de la France
  • b. La nécessité d’une meilleure coopération avec les pays d’origine ou de transit

2. Les demandes d’asile enregistrées en France sont en hausse constante

  • a. Une hausse imputable à deux phénomènes : les mouvements secondaires et la libéralisation du régime des visas pour certains pays
  • b. Une harmonisation européenne en matière d’asile apparaît comme une nécessité

II. LE RÉGIME FRANÇAIS DE PROTECTION SOCIALE DES PERSONNES ÉTRANGÈRES APPARAÎT CONTESTABLE

A. L’ACCÈS AUX SOINS DES PERSONNES ÉTRANGÈRES

1. Le nécessaire encadrement de l’aide médicale de l’État

2. La nécessité d’une refonte de l’admission au séjour pour raisons de santé

  • a. Un dispositif extrêmement généreux et unique en Europe
  • b. La réforme de la procédure d’admission au séjour pour soin a permis des avancées certaines en matière de lutte contre la fraude qui doivent désormais être confirmées

B. LA PRISE EN CHARGE D’UN PUBLIC VULNÉRABLE : LE CAS DES MINEURS NON ACCOMPAGNÉS

1. L’afflux exponentiel des mineurs non accompagnés expose le dispositif d’accueil et de protection à une surchauffe

  • a. Le nombre de mineur non accompagné est en hausse constante en France

Les mineurs non accompagnés (MNA), qui se caractérisent au sens d’un arrêté de référence du 17 novembre 2016 (1) comme non accompagnés d’une personne majeure qui serait leur « responsable légalement sur le territoire national » ou qui prendrait effectivement en charge l’enfant et manifesterait la volonté de se le voir confier durablement, sont pris en charge en France par les départements. Si leur estimation exacte se révèle difficile, on constate cependant une très forte hausse des arrivées de MNA en France, ces dernières années.

Les conseils départementaux déclarent avant le 31 mars de chaque année le nombre de MNA qui leur ont été confiés sur décision judiciaire et qu’ils prenaient encore en charge au 31 décembre de l’année précédente agrégeant donc le flux et le stock. On comptait, selon les chiffres du secrétariat d’État auprès de la ministre des solidarités et de la santé en charge de la protection de l’enfance : 9 970 personnes reconnues MNA en 2015, 13 038 en 2016, 20 969 en 2017 et 28 411 en 2018. Au cours du premier semestre 2019, 12 000 jeunes ont été évalués mineurs au lieu de 10 500 sur la même période en 2018. La tendance reste donc lourde et inquiétante pour votre rapporteure.

La progression du nombre de MNA pris en charge par les départements s’est notablement renforcée à compter de l’année 2017 avec une hausse de l’ordre de 85 % par rapport à 2016. Cependant, un léger ralentissement a été observé entre 2017 et 2018 avec une augmentation de l’ordre de 14 %. Pour mémoire, selon des chiffres de l’Assemblée des départements de France (ADF), le nombre des MNA était de 264 en 1999, de 1 077 en 2001 et 2 500 environ en 2004 démontrant la hausse exponentielle à laquelle notre pays est confronté en la matière.

Selon des données de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) du ministère de la justice et du secrétariat d’État auprès de la ministre des solidarités et de la santé en charge de la protection de l’enfance, les MNA arrivant en France sont majoritairement originaires du continent africain et particulièrement de l’Afrique subsaharienne (de l’ordre de 67 contre 60 % en 2017) notamment de la Guinée (31 %), du Mali (20 %) et de la Côte d’Ivoire (16 %). Depuis 2016, on constate une augmentation d’arrivées de mineurs venant d’Afghanistan, d’Albanie ou encore du Bangladesh. S’agissant des pays du Maghreb (9,5 % du total des jeunes reconnus MNA), une augmentation sensible a été observée en passant de 1 035 jeunes en 2017 à 1 617 jeunes en 2018. Cette tendance semble se poursuivre en 2019.

Le tableau, ci-après reprend les cinq pays nationalités les plus représentées
parmi les MNA, entre 2016 et le 31 juillet 2019.

(...)

Par ailleurs, selon des données du ministère de la justice, les garçons représentaient, en 2018, 95,4 % des MNA et les filles 4,45 %. Entre 2017 et 2018, est cependant observée une légère augmentation du nombre de jeunes filles de l’ordre de 23,8 %.

Le graphique, ci-après, présente l’évolution du nombre de MNA confiés en les distinguant par sexe pour la période 2016-2018.

À titre de comparaison, la prise en charge des MNA dans les autres pays de l’UE se révèle très hétérogène. Certains pays, comme la France, considèrent les MNA comme des enfants en danger, ce sont alors les protocoles classiques de la protection de l’enfance qui s’appliquent. Dans ce cas de figure, il n’existe pas de dispositif dédié, en particulier en termes d’accueil physique. Dans d’autres pays, les MNA relèvent de la catégorie des migrants, leur minorité n’invitant au mieux qu’à une attention plus bienveillante. Dans le cas où ils peuvent prétendre à une protection conventionnelle, ces derniers bénéficient généralement rapidement d’un statut de réfugié comme au Royaume-Uni. Par ailleurs, certains pays appliquent des procédures de rétention (cas de Chypre), et d’expulsion des MNA. Certains pays notamment d’Europe centrale et orientale sont vraisemblablement dans le déni puisque déclarant ne pas accueillir de MNA alors que les experts et les statistiques d’Eurostat tendent à prouver l’inverse (cas de la Croatie et de la Roumanie).

  • b. L’accueil de ce public vulnérable représente une lourde charge à laquelle les
    départements ne parviennent que difficilement à faire face

En France, les MNA relèvent du droit commun de la protection de l’enfance et donc de la compétence des conseils départementaux. Il leur incombe notamment d’effectuer les procédures liées à la vérification des documents d’état civil, de procéder à la mise à l’abri des jeunes migrants, d’opérer l’évaluation de leur minorité si nécessaire et enfin d’assurer leur protection une fois leur qualité de mineurs isolés reconnue.

Les départements accueillant le plus grand nombre de MNA correspondent à des zones d’arrivées ou de transit en vue d’un départ vers un autre pays : les Bouches-du-Rhône, la Haute-Garonne, la Gironde, l’Isère, le Nord, Lyon-métropole et la Seine-Saint-Denis.

Face à cette situation difficile, le Gouvernement a consenti, en 2018, un appui financier exceptionnel en direction des départements. Ce financement a été apporté sur la base de 30 % du coût correspondant à la prise en charge de MNA supplémentaires accueillis par les départements au 31 décembre de l’année 2017 par rapport à l’année 2016. Le montant total des aides apportées en 2018 s’élève ainsi à 96,2 millions d’euros.

Le dispositif d’aide exceptionnelle a été prolongé, sur la base de 6 000 euros par jeune MNA supplémentaire pris en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance au 31 décembre 2018 par rapport au 31 décembre 2017 pour 75 % des jeunes concernés. Le montant total de cette aide s’établit donc à 33,6 millions d’euros en 2019.

Par ailleurs, le Gouvernement s’est engagé à renforcer, à compter du 1er janvier 2019, la participation forfaitaire de l’État aux dépenses engagées, en amont, par les conseils départementaux au titre de la mise à l’abri et de l’évaluation de la situation des personnes se présentant comme MNA. Cette aide correspond à une prise en charge de l’ordre de 500 euros au titre de l’évaluation sociale et d’une première évaluation des besoins en santé, et de l’ordre de 90 euros par personne et par jour dans la limite de quatorze jours puis 20 euros par personne et par jour dans la limite de neuf jours complémentaires au titre de la mise à l’abri. Pour les évaluations intervenues antérieurement, le précédent barème reste applicable, soit 250 euros par jour et par jeune dans la limite de cinq jours.

La contribution exceptionnelle de l’État aux dépenses d’aide sociale à l’enfance au titre des MNA mise en œuvre en 2018 et en 2019 est reconduite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020 au sein la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

Votre rapporteure estime l’aide globale apportée par l’État insuffisante et en décalage avec la réalité des dépenses supportées par les départements.

Compte tenu de l’arrivée massive de jeunes migrants se déclarant MNA sur le territoire national et de leur errance à travers les États de l’Union européenne, votre rapporteure s’interroge sur la faillite du dispositif en place qui engendre des coûts exorbitants – la prise en charge est estimée entre 30 000 euros et 40 000 euros par MNA – une saturation des structures d’accueil, un effet d’éviction vis-à-vis des autres mineurs protégés et l’épuisement des agents en charge de la protection de l’enfance. Le système est actuellement confronté à une situation de surchauffe qu’il serait dangereux de laisser perdurer. Il doit être intégralement repensé pour mieux protéger les mineurs qui doivent effectivement l’être et soulager les départements qui ne peuvent faire face à cet afflux continu de jeunes migrants. La problématique des MNA n’est pas qu’une question relative à la protection de l’enfance, c’est également une question migratoire à part entière et elle doit, à ce titre, relever de compétences régaliennes. Pour cette raison, votre rapporteure estime qu’une recentralisation de l’évaluation, de la mise à l’abri et de la protection des MNA constitue une piste qu’il faudrait explorer.

À titre d’illustration, le nombre de MNA pris en charge dans les Bouches-du-Rhône était de 227 au 31 décembre 2015. Il s’élève à 1 025 au 31 août 2019, soit une multiplication par 4,5 en quatre ans. Le coût de cette prise en charge représentait 11 millions d’euros en 2015 contre 37 millions en 2018.

De manière préoccupante, la mission mineurs non accompagnés (MMNA) du ministère de la justice a indiqué à votre rapporteure avoir eu connaissance de l’absence de mise à l’abri de personnes se déclarant MNA, mais également de l’inexécution de décisions judiciaires ordonnant le placement de MNA à l’issue de la phase d’évaluation démontrant la faillite du système dont les premières victimes sont ces jeunes mineurs en situation de grande fragilité.

2. Le nouveau dispositif d’appui à l’évaluation de la minorité semble faire ses preuves et mériterait une généralisation sur tout le territoire

  • a. L’évaluation est impérative pour protéger ceux qui nécessitent effectivement une protection

L’évaluation de la minorité et de l’isolement des personnes se présentant comme MNA est une obligation essentielle, dès lors qu’elle conditionne l’accès à un dispositif de protection dédiée exclusivement aux mineurs en danger. En effet, si l’évaluation de la minorité et de l’isolement confirme que la personne est bien mineure et non accompagnée, elle entraîne la saisine de l’autorité judiciaire par le président du conseil départemental, afin que la personne évaluée mineure soit confiée à l’aide sociale à l’enfance (ASE).

L’évaluation de la minorité et de l’isolement est une obligation qui repose essentiellement sur les présidents des conseils départementaux. L’article R. 221-11 du code de l’action sociale et des familles dispose que le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d’urgence. Au cours de cette période, le président du conseil départemental procède ou fait procéder par une association habilitée, aux investigations nécessaires en vue d’évaluer la situation de cette personne. Cette évaluation est encadrée par l’arrêté du 17 novembre 2016, pris en application du décret du 24 juin 2016, qui définit un cadre d’évaluation commun à l’ensemble des départements.

Le processus d’évaluation est complexe car il doit permettre d’infirmer ou de confirmer le plus objectivement possible les éléments qui pourraient faire douter de la minorité et de l’isolement de la personne. Ce processus débute par une évaluation sociale durant laquelle les sept points suivants sont explicitement abordés : l’état civil, la composition familiale, la présentation des conditions de vie dans le pays d’origine, l’exposé des motifs de départ, le parcours migratoire, les conditions de vie depuis l’arrivée en France et le projet du jeune. Si des doutes subsistent à l’issue de l’évaluation sociale et que la personne présente des documents dont l’authenticité ou la réalité apparaissent douteuses aux évaluateurs, une vérification documentaire peut être demandée par le président du conseil départemental ou par l’autorité judiciaire. Les documents sont alors présentés à la police aux frontières pour expertise. En dernier recours, le président du conseil départemental peut également saisir l’autorité judiciaire pour que celle-ci requière, si elle l’estime nécessaire, un examen radiologique osseux encadré par l’article 388 du code civil. Ces examens ne permettent pas d’obtenir une évaluation exacte et subsiste une marge d’erreur de dix-huit mois, ce qui pose d’autant plus de problèmes que de nombreux mineurs présumés sont proches de la majorité comme le montre le tableau, ci-après.

La mission bipartite de réflexion sur les MNA dont le rapport a été remis en février 2018 observait une grande hétérogénéité des évaluations d’un département à autre. Elle faisait ainsi état d’une mise en œuvre variable, malgré l’existence du référentiel commun institué par arrêté le 17 novembre 2016, du nombre et de la durée des entretiens, du recours éventuel à un interprétariat, de la nature des investigations sur l’identité et le contrôle documentaires. Cette hétérogénéité conduisait selon la mission à une inégalité de traitement entre personnes se déclarant MNA, à une multiplication des réévaluations et à une augmentation des recours. Conséquence directe du défaut d’harmonisation en matière d’évaluation et de la mise à l’abri, l’apparition de tensions entre départements a été relevée au cours des travaux de votre rapporteure. A été notamment déplorée l’absence de mise à l’abri de personnes se déclarant MNA dans certains départements entraînant un flux d’arrivées dans le département voisin, l’inexécution des décisions judiciaires ordonnant la prise en charge des personnes reconnues MNA, la réévaluation ou la réalisation d’expertises complémentaires suivies d’un refus de prise en charge, la remise en cause de la qualité des évaluations d’un département tiers ainsi que la mauvaise communication entre les départements. Cette situation est inquiétante à plusieurs titres pour votre rapporteure : elle conduit à une dégradation de l’accueil des plus vulnérables et entraîne des surcoûts inutiles pour les finances publiques.

  • b. La mise en place du fichier national produit des résultats satisfaisants

Pour pallier ces difficultés, le Gouvernement s’est engagé à apporter un appui opérationnel via la mise en place d’un outil d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM). L’article L. 611-6-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dans sa rédaction issue de la loi du 10 septembre 2018, sur le fondement duquel la base de données AEM a été créée, a été validé récemment par le Conseil constitutionnel dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (1). Le dispositif AEM est aujourd’hui opérationnel dans quarante-huit départements volontaires, et devrait l’être prochainement dans vingtsix autres. Si son utilisation s’accompagne d’une nette diminution des flux de MNA enregistrés, ce dispositif a suscité l’opposition d’une quinzaine de départements dont Paris, la Seine-Saint-Denis et la Meurthe-et-Moselle.

Le président du conseil départemental a, grâce à cet outil, la faculté de solliciter, à chaque étape de l’évaluation, le concours du préfet pour l’évaluation de la situation de la personne se disant MNA. Les agents préfectoraux procèdent alors à l’enrôlement des empreintes digitales, de l’image numérisée du visage et des informations biographiques (état civil, nationalité, filiation, coordonnées…) de la personne concernée dans la base de données AEM ainsi qu’à l’interrogation des traitements VisaBio et AGDREF à partir des empreintes digitales de la personne se disant MNA. Il transmet ensuite les informations recueillies de manière sécurisée aux agents dûment habilités par le président du conseil départemental qui les prend en compte dans le cadre de l’évaluation de la situation de la personne concernée. Il peut ainsi s’assurer que la personne qui se présente comme MNA n’a pas déjà été évaluée dans un autre département et recueillir les autres informations éventuellement connues des services de l’État quant à son identité.

Votre rapporteure note que les premiers résultats qui ont suivi le déploiement de ce nouvel outil se révèlent très satisfaisants. Il a été précisé au cours de ses auditions que son utilisation s’accompagne d’une réduction massive des flux observés dans les départements l’utilisant. Le fichier AEM permet ainsi efficacement de lutter efficacement contre la fraude ou le « nomadisme » entre départements. Par là même, il réduit les dépenses afférentes à cette prise en charge qui pouvait se révéler indue s’agissant de jeunes migrants en réalité majeurs. Votre rapporteure y voit un très bon signal envoyé aux filières d’immigration clandestine qui pouvaient jusqu’à présent utiliser les brèches du dispositif d’accueil des MNA. Pour cette raison, elle prône une généralisation obligatoire du dispositif sur tout le territoire.

Selon les données du ministère de l’intérieur, à la date du 19 septembre 2019, 3 119 personnes sont enregistrées dans la base AEM ; 374 personnes enregistrées ont été considérées comme MNA ; 617 personnes ont été considérées comme majeures sans préjudice de la décision finale du juge des enfants et le résultat de l’évaluation n’a pas encore été communiqué à la préfecture pour 2 081 personnes enregistrées. Les majeurs représentent 61 % des décisions communiquées par les départements. Les décisions concernent majoritairement des ressortissants originaires de Guinée (23,8 %), du Mali (19,4 %) et de Côte d’Ivoire (17 %). Ces trois nationalités représentent plus de 60 % des personnes enregistrées.

Le Gouvernement s’est par ailleurs engagé à renforcer le cadre réglementaire de l’évaluation de la minorité et de l’isolement pour favoriser une harmonisation et une convergence des pratiques. Ainsi, un nouveau référentiel relatif à l’évaluation de la minorité et de l’isolement sera publié au dernier semestre de l’année 2019, qui précisera notamment les obligations des conseils départementaux en matière de formation des évaluateurs et de pluridisciplinarité. Ce nouveau référentiel sera en outre accompagné d’un guide de bonnes pratiques en cours de finalisation par la direction générale de la cohésion sociale dans le cadre d’un groupe de travail associant l’ensemble des ministères concernés ainsi que des représentants de conseils départementaux et d’associations.

CONTRIBUTION DE M. JEAN-MICHEL CLÉMENT AU NOM DU GROUPE LIBERTÉS ET TERRITOIRES

TRAVAUX DE LA COMMISSION

PRÉSENTATION DE L’AVIS DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
EXAMEN DES CRÉDITS

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE

ANNEXE

Rapport disponible au format pdf ci-dessous :

Avis_n°2303_PLF_2020_immigration_asile_intégration_10102019

Voir en ligne : http://www.assemblee-nationale.fr/1...


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