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Tribunal administratif de Lille, Ordonnances n°1704402, 1704456, 1704458, 1704459, 1704460, 1704462, 1704463, 1704464, 1704465, 1704492, 1704493 et 1704494 du 19 mai 2017, non exécution OPP JE, astreintes, compétences départementale et étatique, pouvoir de police générale, CAOMI

Publié le : mardi 6 juin 2017

Source : Tribunal administratif de Lille

Date : Ordonnance du 19 mai 2017

Extraits :

« 4. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

5. Il résulte de l’instruction que MM. sont, depuis leur entrée en France, seuls, sans famille connue, dépourvus de toute ressource et qu’ils vivent à la rue. M. Ils ont tous été confiés à l’aide sociale à l’enfance du département du Nord soit par une ordonnance de placement provisoire du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lille - pour MM. – soit par jugement en assistance éducative du juge des enfants près ce même tribunal, à l’exception de M. dont la situation est en cours d’évaluation. Aucun d’entre eux n’a reçu de proposition d’hébergement et de prise en charge alimentaire. Ils demandent au juge des référés qu’il soit enjoint au département du Nord ou, à défaut, à l’Etat d’assurer leur prise en charge, pour faire cesser les atteintes graves et manifestement illégales portées, selon eux, à plusieurs libertés fondamentales.

6. L’article 375 du code civil dispose que : « Si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l’un d’eux, de la personne ou du service à qui l’enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public (…) ». Aux termes de l’article 375-3 du même code : « Si la protection de l’enfant l’exige, le juge des enfants peut décider de le confier : / (…) 3° A un service départemental de l’aide sociale à l’enfance (…) ». L’article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles dispose que : « Le service de l’aide sociale à l’enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : / (…) 4° Pourvoir à l’ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation (…) ». Selon l’article L. 222-3 de ce même code : « Sauf si un enfant est confié au service par décision judiciaire ou s’il s’agit de prestations en espèces, aucune décision sur le principe ou les modalités de l’admission dans le service de l’aide sociale à l’enfance ne peut être prise sans l’accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur ou du bénéficiaire lui-même s’il est mineur émancipé. / En cas d’urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l’impossibilité de donner son accord, l’enfant est recueilli provisoirement par le service qui en avise immédiatement le procureur de la République. (…) ». Et selon l’article L. 222-5 : « Sont pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance sur décision du président du conseil départemental : (…) / 3° Les mineurs confiés au service en application du 3° de l’article 375-3 du code civil (…) ».

7. Par ailleurs, l’article 375-5 du code civil dispose : « A titre provisoire mais à charge d’appel, le juge peut, pendant l’instance, soit ordonner la remise provisoire du mineur à un centre d’accueil ou d’observation, soit prendre l’une des mesures prévues aux articles 375-3 et 375-4. / En cas d’urgence, le procureur de la République du lieu où le mineur a été trouvé a le même pouvoir, à charge de saisir dans les huit jours le juge compétent, qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure. (…) / Lorsqu’un service de l’aide sociale à l’enfance signale la situation d’un mineur privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille, selon le cas, le procureur de la République ou le juge des enfants demande au ministère de la justice de lui communiquer, pour chaque département, les informations permettant l’orientation du mineur concerné. / Le procureur de la République ou le juge des enfants prend sa décision en stricte considération de l’intérêt de l’enfant, qu’il apprécie notamment à partir des éléments ainsi transmis pour garantir des modalités d’accueil adaptées. (…) ». Aux termes de l’article L. 221-2-2 du code de l’action sociale et des familles : « Pour permettre l’application du troisième alinéa de l’article 375-5 du code civil, le président du conseil départemental transmet au ministre de la justice les informations dont il dispose sur le nombre de mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille dans le département. Le ministre de la justice fixe les objectifs de répartition proportionnée des accueils de ces mineurs entre les départements, en fonction de critères démographiques et d’éloignement géographique. (…) ». L’article R. 221-13 de ce même code dispose : « I.-Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d’urgence d’une durée de cinq jours, à compter du premier jour de sa prise en charge, selon les conditions prévues aux deuxièmes et quatrième alinéas de l’article L. 223-2. / II.-Au cours de la période d’accueil provisoire d’urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d’évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d’origine, sa nationalité et son état d’isolement. (…) / IV.-Au terme du délai mentionné au I, ou avant l’expiration de ce délai si l’évaluation a été conduite avant son terme, le président du conseil départemental saisit le procureur de la République en vertu du quatrième alinéa de l’article L. 223-2 et du second alinéa de l’article 375-5 du code civil. En ce cas, l’accueil provisoire d’urgence mentionné au I se prolonge tant que n’intervient pas une décision de l’autorité judiciaire. (…) / S’il estime que la situation de la personne mentionnée au présent article ne justifie pas la saisine de l’autorité judiciaire, il notifie à cette personne une décision de refus de prise en charge délivrée dans les conditions des articles L. 222-5 et R. 223-2. En ce cas, l’accueil provisoire d’urgence mentionné au I prend fin. ».

8. Il résulte de ces dispositions qu’il incombe aux autorités du département, en premier lieu, de prendre en charge l’hébergement et de pourvoir aux besoins de toute personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille, dans le cadre de l’accueil provisoire d’urgence. Cet hébergement provisoire d’urgence, dont le financement est pris en charge par l’Etat pendant cinq jours, ne peut prendre fin que sur décision du procureur de la République compétent, obligatoirement saisi par le président du conseil départemental à l’issue de l’évaluation ou, si celle-ci n’a pas pu être menée à son terme dans le délai de cinq jour à compter du début de l’hébergement, à l’expiration de ce délai. Il peut également prendre fin en cas de notification à l’intéressé d’une décision du président du conseil départemental de refus de prise en charge. La personne concernée peut contester cette décision devant le juge des enfants, mais elle ne peut pas prétendre, dans l’attente de cette décision, au bénéfice de l’accueil provisoire d’urgence. Il appartient également aux autorités du département, en deuxième lieu, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants, de prendre en charge l’hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l’aide sociale à l’enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu’un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu’elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l’accomplissement de ces missions porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

9. L’intervention du juge des référés dans les conditions d’urgence particulière prévues par l’article L. 521-2 du code de justice administrative est subordonnée au constat que la situation litigieuse permet de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires. Il incombe, dès lors, au juge des référés d’apprécier, dans chaque cas, en tenant compte des moyens dont l’administration départementale dispose ainsi que de la situation du mineur intéressé, quelles sont les mesures qui peuvent être utilement ordonnées sur le fondement de l’article L. 521-2 et qui, compte tenu de l’urgence, peuvent revêtir toutes modalités provisoires de nature à faire cesser l’atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale, dans l’attente d’un accueil du mineur dans un établissement ou un service autorisé, un lieu de vie et d’accueil ou une famille d’accueil si celui-ci n’est pas matériellement possible à très bref délai.

10. En outre, il appartient, en tout état de cause, aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine, de veiller, notamment, à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants soit garanti. Lorsque la carence des autorités publiques expose des personnes à être soumises, de manière caractérisée, à de tels traitements, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure prévue par l’article L. 521-2 précité, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence. Toutefois, la compétence des autorités titulaires du pouvoir de police générale ne saurait avoir pour effet de dispenser le département de ses obligations en matière de prise en charge des mineurs confiés au service de l’aide sociale à l’enfance. Par suite, le juge des référés ne pourrait prononcer une injonction à leur égard que dans l’hypothèse où les mesures de sauvegarde à prendre excéderaient les capacités d’action du département.

11. Enfin, selon l’article 3 de la convention internationale des droits de l’enfant : « 1. Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale. » Et aux termes de l’article 20 de cette convention : « Tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial, ou qui dans son propre intérêt ne peut être laissé dans ce milieu, a droit à une protection et une aide spéciales de l’Etat. »

12. En l’espèce, le département fait valoir qu’afin de prendre en compte tant le nombre que les besoins spécifiques des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et, plus largement, des personnes qui se présentent comme telles, désignés par les services compétents comme « mineurs non accompagnés », un appel à projet a été lancé en juillet 2016 pour la mise en place d’un dispositif de transition expérimental global de mise à l’abri, d’évaluation, d’accueil et d’accompagnement à destination des mineurs non accompagnés. L’association des Flandres pour l’éducation, la formation des jeunes et l’insertion sociale et professionnelle (AFEJI), l’association de patronage de la région du Nord (SPReNe) et l’établissement public départemental de soins, d’adaptation et d’éducation (EPDSAE) ont répondu à cet appel à projet dans le cadre du groupement TRAJET, pour Trajectoires d’accompagnements des jeunes étrangers. TRAJET se décompose en trois phases. La première phase concerne la mise à l’abri immédiate, pour laquelle 30 places ont été prévues. Cette phase correspond aux 5 jours pendant lesquels l’évaluation sociale du jeune, afin de déterminer sa minorité et son isolement, est financée par l’Etat. La phase 2 est celle au cours desquelles des investigations supplémentaires sont éventuellement réalisées, au-delà du délai initial de cinq jours. 87 places sont prévues à ce titre. La troisième phase est celle de l’hébergement et de l’accompagnement des mineurs non accompagnés. Elle doit comporter 293 places d’hébergement pérenne, dont 18 places en internat, 61 places en « semi autonomie » et 214 places en « autonomie ». Le département précise qu’à ce jour, les 87 places prévues pour les deux premières phases sont effectives. En revanche, s’agissant de la troisième phase, seules les 18 places d’internat et les 61 places de semi autonomie ont été déployées. S’agissant des places d’autonomie, il est prévu que 46 places seront disponibles au début du mois de mai, sur un total prévu de 214 places. Le dispositif devait être intégralement opérationnel à partir du mois d’août 2017. Le département précise également que toutes les places existantes sont occupées, certains mineurs relevant de la troisième phase étant pris en charge au titre des deux phases précédentes, ce qui bloque l’accès au dispositif des mineurs non accompagnés nouvellement arrivés dans le département du Nord et dont la situation est en cours d’évaluation. Des solutions transitoires ont dû être trouvées, notamment à l’auberge de jeunesse l’Escale de Dunkerque, gérée par l’AFEJI, ou à l’hôtel Formule 1 de Roncq. Par ailleurs, 15 places ont été mises à disposition à la maison des enfants de Trélon. Le département explique les difficultés de mise en place du dispositif TRAJET par le retard pris dans le recrutement d’un directeur de structure et les difficultés de coordination entre les différentes phases du dispositif en résultant, par l’arrivée massive de mineurs non accompagnés après le démantèlement du camp de Calais et l’incendie de celui de Grande-Synthe, et plus largement par un flux croissant de mineurs non accompagnés arrivant spontanément dans le département. 930 personnes se présentant comme mineurs non accompagnés, et placées à ce titre en accueil provisoire, ont ainsi été recensés en 2016, contre 591 en 2015. Sur le premier trimestre 2017, ce chiffre s’élève déjà à 308. Le département insiste sur le fait que dans le cadre du dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation des mineurs non accompagnés, il s’est vu attribuer la clef de répartition la plus élevée (4,58 %). Au 31 décembre 2016, 512 mineurs non accompagnés étaient pris en charge dans les différentes structures d’accueil pérenne du département. La projection relative à ces prises en charge pour 2017 est d’environ 600 jeunes. Enfin, le département relève que, parmi les mineurs non accompagnés qui arrivent spontanément dans le département depuis le début de l’année 2017, une forte proportion (40 %) a moins de 16 ans. Ces jeunes ne peuvent pas être pris en charge par le dispositif TRAJET et doivent, compte tenu de leur particulière vulnérabilité, être orientés vers des maisons d’enfants à caractère social (MECS).

13. Les difficultés mises en avant par le département du Nord, s’agissant tant du nombre de mineurs non accompagnés qui arrivent sur le département, du fonctionnement encore difficile du dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation de ces mineurs, et des difficultés financières que cela induit, sont corroborées, sur un plan plus général, par différents rapports, notamment le rapport annuel d’activité 2016 de la mission mineurs non accompagnés, paru en mars 20171 , et celui de l’observatoire national de la protection de l’enfance, « Mineurs non accompagnés – Quels besoins et quelles réponses ? », publié en février 20172 . Ce dernier rapport, en particulier, montre que la situation des mineurs non accompagnés ne peut pas être efficacement appréhendée selon une logique habituelle de répartition et de spécialisation des compétences, et que s’il a été choisi, non sans interrogations, de considérer les jeunes migrants sous l’angle des mineurs en dangers, ce qui les fait entrer de plein droit dans le dispositif de la protection de l’enfance, la réussite de leur intégration dans ce dispositif, qui n’a pas été pensé pour eux et qui est déjà, dans certains départements comme celui du Nord, largement saturé, nécessite une action transversale pilotée par l’Etat .

14. Face à ces difficultés à trouver des places d’hébergement pérennes, le département du Nord indique qu’il a recours à des places à l’auberge de jeunesse de Dunkerque et à l’hôtel Formule 1 de Roncq, mais que ces solutions restent limitées. Il indique à ce titre que la plupart des hôtels contactés n’acceptent pas d’accueillir des mineurs non accompagnés. Par ailleurs, les structures retenues ne doivent pas être trop éloignées de celles dans lesquelles travaillent les éducateurs qui seront amenés à suivre les jeunes concernés. Le département indique que, d’une façon générale, ce dispositif de mise à l’abri en urgence est, lui aussi, saturé.

15. Il en résulte qu’à ce jour, plusieurs dizaines de mineurs non accompagnés, dont la situation est en cours d’évaluation ou qui ont été placés auprès du département du Nord par une décision du juge des enfants, ne font, à ce jour, l’objet d’aucune prise en charge, sous quelque forme que ce soit, et sont contraints de vivre dans la rue, de façon isolée depuis le démantèlement du parc des Olieux à l’automne 2016, dans une situation de très grande précarité et d’extrême vulnérabilité. Cette situation est attestée par la saisine quasi hebdomadaire du juge des référés du tribunal par plusieurs dizaines de mineurs non accompagnés à chaque fois, pour lui demander soit d’ordonner une prise en charge, soit la liquidation des astreintes dont ont été assorties les injonctions précédemment prononcées. Depuis le début de l’année 2017, le tribunal a été saisi de 94 référés libertés tendant à la prise en charge de mineurs non accompagnés en phase d’évaluation ou placés auprès des services de l’aide sociale à l’enfance et de 34 demandes de liquidation d’astreintes. Il a été fait droit à 27 de ces demandes, pour des montants d’astreinte allant de 950 à 8 700 euros, pour un total de 105 675 euros. A ce jour, les 27 mineurs concernés ne sont toujours pas pris en charge par le département. Selon les dires de Me Dewaele, qui conseille un grand nombre de ces jeunes, environ 50 mineurs seraient concernés, certains ayant été placés à l’aide au social depuis plusieurs mois. L’absence de prise en charge de ces jeunes a par ailleurs suscité des tensions avec le service des mineurs non accompagnés, dont le département indique qu’il a été déplacé suite au blocage organisé par des mineurs et par des personnes qui les soutiennent depuis plusieurs jours et après que plusieurs agents de ce service ont fait valoir leur droit de retrait. Le lieu dans lequel le service a été réinstallé est tenu secret.

16. Dans ce contexte, il apparaît que toute injonction de prise en charge faite au département du Nord se trouverait privée d’effet utile, le département n’étant pas, sauf exception, en mesure d’assurer matériellement une telle prise en charge des requérants, quelle qu’elle soit. Au surplus, le versement d’astreintes suite à des ordonnances qui n’ont pas été exécutées pèse sur le budget du département et obère d’autant les moyens mis à disposition des services de l’aide sociale à l’enfance, dans un département où le poids des dépenses sociales est, indépendamment de celles induites par la prise en charge des mineurs non accompagnés, très élevé. A ce titre, les rapports précités, notamment, soulignent la faiblesse de l’aide financière accordée par l’Etat aux départements au cours de la phase d’évaluation et de mise à l’abri, pendant cinq jours maximum. Les décisions du juge des référés en ce sens pourraient donc avoir, à moyen terme, un effet négatif, voire contre-productif, au regard de l’objectif qui est d’assurer la prise en charge effective, si possible pérenne, des mineurs concernés. Il y a donc lieu de considérer que les capacités d’action du département du Nord sont, à ce jour, dépassées.

17. Dès lors, il appartient au préfet du Nord, dans le cadre de ses pouvoirs de police, afin de mettre fin, en urgence, à la situation dans laquelle les mineurs non accompagnés, qui ne sont pas pris en charge par le département du Nord du fait du dépassement de ses capacités d’action, sont exposés à des traitements inhumains ou dégradants, de prendre les mesures nécessaires pour assurer cette prise en charge, incluant l’hébergement, la nourriture et l’hygiène. Il convient pour ce faire que l’Etat se rapproche du département du Nord, comme il l’a déjà fait à l’automne 2016 dans le cadre du démantèlement du campement qui s’était créé dans le jardin des Olieux à Lille, pour définir avec lui les solutions les plus adaptées. Dans ce cadre, sous réserve de leur prise en charge par le département avant cette date, les requérants devront recevoir de la part du préfet du Nord une proposition de prise en charge, dans un délai maximal de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. S’agissant de M. et de M., âgés respectivement de 12 et 14 ans, le délai est réduit à une semaine et l’astreinte portée à 2 000 euros par jour de retard. S’agissant de M. et de M., tout juste âgés de 16 ans, le délai est réduit à une semaine également et l’astreinte portée à 1 000 euros par jour de retard.

18. A ce titre, si le préfet du Nord indique qu’il n’a pas les moyens matériels d’assurer la prise en charge de mineurs, il résulte de l’instruction que lors du démantèlement du site de la Lande de Calais, plusieurs centres d’accueils et d’orientation pour mineurs isolés (CAOMI), ont été mis en place en France, sur le modèle de ce qui avait été fait, dans des proportions plus restreintes, à la fin des années 1990 en Ile-de-France à la suite du refus du département de SeineSaint-Denis de continuer à assurer la prise en charge financière des mineurs isolés étrangers qui arrivaient à l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. La moitié des places du CAOMI géré par France Terre d’asile avait ainsi été mise à disposition pour ces jeunes. La circulaire du ministre de la justice du 1 er novembre 2016 relative à la mise en œuvre exceptionnelle d’un dispositif national d’orientation des mineurs non accompagnés dans le cadre des opérations de démantèlement de la Lande de Calais se réfère expressément « au pouvoir de police générale de protection des personnes telles que rappelé par le Conseil d’Etat » (CE, 27 juillet 2016, M. Badiaga, n° 400055, A), sa mise en œuvre étant justifiée par le dépassement des capacités du département du Pas-de-Calais. Deux mille places ont ainsi été créées pour accueillir des personnes se déclarant mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille. La circonstance que cette prise en charge concernait essentiellement des personnes en phase d’évaluation, dont la plupart étaient demandeurs d’asile, et qu’elle n’était que provisoire ne suffit pas à démontrer que l’Etat ne serait pas en mesure d’organiser, pour un nombre de mineurs non accompagnés bien moindre, une prise en charge temporaire, le temps que le département arrive à faire face aux difficultés qui ont été exposées précédemment. Cette prise en charge pourrait se faire soit dans le cadre du dispositif d’hébergement d’urgence, dans le cadre duquel des « mijeurs » 4 sont parfois accueillis le cas échéant après réalisation des aménagements requis, soit dans le cadre de structures dédiées, sur le mode des CAOMI, soit par toute autre mesure d’aide qui pourrait être apportée au département du Nord (aide financière, aménagement provisoire d’un gymnase…). Une telle prise en charge pourrait concerner en priorité les mineurs non accompagnés en cours d’évaluation, le département utilisant les places ainsi libérées des deux premières phases du dispositif TRAJET pour les mineurs qui lui ont été confiés par le juge des enfants. Si la prise en charge temporaire par l’Etat devait s’étendre à ces derniers, il y a lieu de rappeler que le département du Nord, qui est leur « gardien », est responsable de tout dommage qu’ils pourraient causer comme de tout dommage qui pourrait leur être causé. Dans tous les cas, les difficultés juridiques qui se posent s’agissant des responsabilités respectives de l’Etat ou du département ne peuvent pas justifier que des mineurs non accompagnés soient laissés à la rue, en situation d’être exposés à des traitements inhumains et dégradants. Cette prise en charge par l’Etat, qui ne saurait exonérer le département des obligations qui sont les siennes, sera amenée à diminuer au fur et à mesure du déploiement de la troisième phase du dispositif TRAJET, dont le département indique qu’il devrait être terminé pour le mois d’août 2017. Le cas échéant, il appartiendra aux autorités de l’Etat, si elles venaient à estimer que la carence du département est fautive, de rechercher sa responsabilité. »

Ordonnance disponible dans son intégralité en format pdf ci-dessous :